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1. Mediante escrito registrado el 26 de octubre de 1990, el Parlamento de Navarra, representado por su Letrado Mayor don Martín María Razquin Lizarraga, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 8/1990, de 25 de julio ("Boletín Oficial del Estado" núm. 179, de 27 de julio), sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, impugnando la Ley en su globalidad por vicio de incompetencia, así como el contenido de la Disposición final primera, apartado 1, en cuanto declara básicos los preceptos en ella enumerados, y asímismo la Disposición final primera, apartado 2, arts. 21, 57.1 b) y 2 b) y 78, por infringir el art. 148.1.3 C.E., en relación con los arts. 40.1, 44 y 57 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (L.O.R.A.F.N.A.). Aduce el recurrente los argumentos que a continuación se resumen:

A) Un primer motivo de inconstitucionalidad radica en la incompetencia de las Cortes Generales para dictar una Ley del Suelo en los términos de la impugnada y por carecer de títulos competenciales para declarar básica la Ley en los términos de la Disposición final primera, apartado 1. En efecto, es conocido que la totalidad de las Comunidades Autónomas han asumido en el marco del art. 148.1.3 C.E. competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Así, por obra de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, la competencia sobre la materia urbanismo y vivienda corresponde a las Comunidades Autónomas en general, y en este caso a la Comunidad Foral de Navarra en particular (art. 44.1 L.O.R.A.F.N.A.). Ello justifica el que, en virtud de dicho título competencial, Navarra haya aprobado, entre otras, las Leyes forales 12/1986, de 11 de noviembre, de Ordenación del Territorio; 6/1987, de 10 de abril, de Normas Urbanísticas Regionales para la Protección y Uso del Territorio, y la Ley Foral 7/1989, de 8 de junio, de Medidas de Intervención en materia de Suelo y Vivienda. Ahora bien, de la circunstancia de que la materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda haya sido asumida como competencia exclusiva por las Comunidades Autónomas no deriva que el Estado haya quedado desapoderado, en términos absolutos, de competencia en esta materia, especialmente en lo que hace referencia a la llamada "propiedad urbanística" (art. 149.1.8 C.E.) y a la regulación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos (art. 149.1.1 C.E.). Sin embargo, sí deriva la interdicción para el Estado de aprobar una Ley con vocación de código urbanístico, que modifique sustancialmente el sistema de distribución de competencias en materia de urbanismo y vivienda. De tal suerte que con la Ley 8/1990 el Estado aparece como titular de una aparente competencia básica en esta materia, articulada sobre la base de los títulos competenciales establecidos en el art. 149.1.1, 8, 13, 18 y 23 C.E. Consecuencia esta inadmisible por cuanto que, si bien los títulos citados (en especial el art. 149.1.1 y 1.8) afectan a la materia citada, nunca podrán reinterpretar el orden de distribución de competencias diseñado por el constituyente. Por consiguiente, en la medida en que la Ley 8/1990 pretendiese alterar el citado sistema por la vía de la acumulación de títulos competenciales diversos, sería inconstitucional por pretender subrogarse en el ejercicio del poder constituyente. No es ocioso recordar que el art. 149.1.8 C.E. no es un título atrayente de competencias cuyo alcance posibilite afecciones en el estatuto de la propiedad inmobiliaria del contenido de otros títulos competenciales autonómicos y que el art. 149.1.1 C.E. no es un título competencial autónomo, cuya interpretación, en todo caso, tampoco puede llevar a fáciles conclusiones de naturaleza uniformadora. De igual modo, ni el art. 149.1.13 ni el 149.1.23 pueden alterar, reduciéndolas a términos irreconocibles, las competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.

En una materia como la urbanística, que, en línea de principio, corresponde a las Comunidades Autónomas, el legislador estatal, a través de la Ley 8/1990, ha actuado como si fuese titular de una competencia básica y, en algunos supuestos -como el de la Disposición final primera, 2- exclusiva. En tal sentido conviene recordar que 73 de los 101 artículos de que consta la Ley son considerados básicos o de aplicación plena, sin que la apelación a un argumento de naturaleza cuantitativa pueda aparecer aquí superfluo o simplificador. En tal esquema, las competencias de la Comunidad Foral de Navarra en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda se configuran como meramente residuales. Aun más, puede señalarse que las competencias en la indicada materia quedan reducidas a meros apéndices de la competencia estatal. Una operación de tal porte no puede llevarse a cabo por una ley como la configurada en la Ley 8/1990. La ausencia de títulos competenciales debe conducir directamente a la apreciación del vicio de inconstitucionalidad de la Ley impugnada considerada en su conjunto o globalidad. Sólo a través de las técnicas previstas en el art. 150.3 C.E. -como se puso de manifiesto en el debate de la Ley en su tramitación en el Senado- hubiese podido el legislador estatal, y en los términos señalados en la STC 76/1983, no en otros, dictar una ley de naturaleza y alcance armonizador, cosa que evidentemente no ha sucedido. Razón por la cual se postula, en los términos expuestos, la inconstitucionalidad de la Ley 8/1990 considerada en su conjunto o globalidad.

De igual modo, de la inexistencia de títulos competenciales se deriva, como consecuencia ineluctable, la ilegitimidad constitucional de considerar como básica una materia cuya competencia corresponde, en línea de principio, a Navarra. Por tal razón se impugna la calificación de básica que la Disposición final primera, apartado 1, hace de los preceptos de la Ley allí mencionados.

B) Subsidiariamente, y en caso de no estimarse la alegación de inconstitucionalidad global de la Ley o de su carácter de básica (Disposición final primera, apartado 1), se impugna el contenido de la Disposición final primera, apartado 2, de la Ley. En concreto, los arts. 21, 57.1 b) y 2 b) y 78. En efecto, el apartado 2 de la referida Disposición final considera que los artículos que enumera son de aplicación plena en virtud del art. 149.1.8 y 18 C.E. El art. 149.1.8 establece la competencia exclusiva del Estado sobre legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles forales o especiales allí donde existan. Sobre la base de tal título se pretenden configurar las competencias estatales sobre el régimen jurídico de la propiedad urbana, cuya función social quiere delimitar esta Ley estatal con carácter exclusivo y excluyente. Pero se ha de señalar que, como se dijo en la STC 37/1987, fundamento jurídico 8º, las Comunidades Autónomas que poseen la competencia que la Comunidad Foral de Navarra ostenta en virtud del art. 44.1 L.O.R.A.F.N.A. tienen la posibilidad de legislar sobre la propiedad urbana y su función social dentro de su respectivo territorio, pues la definición de la función social de la propiedad no es algo que deriva sustancialmente de una regulación unitaria del derecho de propiedad (ibidem, fundamento jurídico 9º). En consecuencia, el título competencial ex art. 149.1.8 C.E. no puede ser esgrimido de forma abstracta, genérica o indeterminada para justificar apoderamientos incondicionados al legislador estatal en demérito del autonómico o foral (STC 85/1983, fundamento jurídico 4º). A lo que puede agregarse que la Comunidad Foral ostenta competencias en materia de Derecho civil foral en virtud del art. 48 L.O.R.A.F.N.A., competencia manifestada en su Compilación de Derecho Civil Foral o Fuero Nuevo, cuyas Leyes 346 y siguientes afectan al estatuto de la propiedad urbana. Con lo expuesto quiere señalarse que el título competencial ex art. 149.1.8 C.E., cuyo contenido dista de ser pacífico, como acreditan las diversas posiciones doctrinales sobre el mismo, no apodera al legislador estatal para regular de forma incondicionada cualquier aspecto de la propiedad urbana ni siquiera desde la perspectiva de la igualdad. En definitiva, de lo expuesto deriva que, para Navarra, la calificación que hace la Ley 8/1990 en la Disposición final primera, apartado 2, como normas de aplicación plena, fundamentándose en el art. 149.1.8 C.E., sea inconstitucional por alteración del sistema de distribución de competencias.

De igual modo, desde otra perspectiva competencial, la invocación del art. 149.1.18 C.E. no debe conducir a la exclusión de todo ámbito de normación en materia de responsabilidad de las Administraciones Públicas o de expropiación forzosa. En este punto una interpretación armónica del art. 57, apartados a) y b) L.O.R.A.F.N.A. con las prescripciones constitucionales -en línea con lo señalado en la STC 37/1987, fundamento jurídico 6º-, debe conducir al reconocimiento de un ámbito de normación propio (desarrollo legislativo y ejecución) en el marco de la legislación básica del Estado. Del examen de los diversos títulos competenciales del Estado podría admitirse que la calificación que conviene, en su caso, es la de básica, pero no la de plena aplicación, si se entiende por tal expresión la exclusión de todo ámbito de normación de la materia relativa a urbanismo y vivienda. En este punto cabe señalar que si el enjuiciamiento material de lo básico corresponde al Tribunal Constitucional (entre otras, SSTC 48/1988 y 49/1988), el cual debe comprobar si la uniformidad básica establecida es consecuente o no con la finalidad objetiva perseguida al reservar al Estado la competencia para fijar bases en una determinada materia, de igual modo le cumple enjuiciar si la definición de normas como de aplicación plena (técnica legislativa de innovada utilización) se corresponde con la competencia estatal en la materia. De lo expuesto se deduce, por tanto, que nada empece para que los arts. 21, 57.1 b) y 2 b) de la Ley 8/1990, declarados de aplicación plena por la Disposición final primera, apartado 2, sean considerados como básicos. Nada impide que la Comunidad Foral complemente y, en su caso, amplíe los supuestos determinantes de responsabilidad en el marco del art. 57 L.O.R.A.F.N.A. De igual modo, la consideración como básicos de los arts. 57.1 b) y 2 b) es admisible en el marco del art. 57 L.O.R.A.F.N.A. Si lo que se quiere fijar por el legislador estatal es que los sistemas de obtención de terrenos dotacionales sean llevados a cabo -en los supuestos de los apartados 1 b) y 2 b)- por los procedimientos de expropiación u ocupación directa, dicho objetivo queda conseguido con la declaración como básico del precepto. En este punto, el título competencial sobre expropiación forzosa no debe excluir a radice las competencias ex art. 57 L.O.R.A.F.N.A. en los términos de la STC 37/1987, fundamento jurídico 6º.

Finalmente, se impugna la calificación de plena aplicabilidad del art. 78 de la Ley 8/1990. En efecto, el art. 78 justifica la expropiación por el incumplimiento de la función social. Ahora bien, habida cuenta de que la delimitación de la función social de la propiedad urbanística puede ser llevada a cabo por leyes de las Comunidades Autónomas (entre otras, SSTC 37/1987 y 170/1989, fundamento jurídico 8º), no existe aquí justificación alguna para que la Comunidad Foral de Navarra, en ejercicio de sus competencias en materia de urbanismo y vivienda, establezca o complemente el contenido del art. 78, siempre que se respete la regulación general de la institución expropiatoria. Por dicha razón, el precepto merece la calificación de básico y no de aplicación plena.

Concluye el recurrente con la súplica de que se tenga por formulado recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 8/1990 y, en concreto, contra la Disposición final primera, apartado 1, en cuanto declara básicos los preceptos en ella enumerados, y contra el apartado 2 de la referida Disposición final, en cuanto declara de aplicación plena los arts. 21, 57.1 b) y 2 b) y 78, y, tras la tramitación legal procedente, se dicte en su día Sentencia por la que, estimando las pretensiones formuladas, se declare la inconstitucionalidad global de la Ley impugnada por vicio de incompetencia, así como la del apartado 1 de la mencionada Disposición final primera, y, subsidiariamente, se declare la inconstitucionalidad de la Disposición final primera, apartado 2, en cuanto considera de aplicación plena los arts. 21, 57.1 b) y 2 b) y 78 de la Ley, y, en consecuencia, su nulidad.

2. La Sección Segunda del Tribunal, mediante providencia de 12 de noviembre de 1990, acordó: 1º) admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Parlamento de Navarra, turnado con el núm. 2.477/90; 2º) dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34.1 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes; 3º) publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado", para general conocimiento.

3. Por escrito registrado el 21 de noviembre siguiente, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que aun cuando la Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, ponía a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, con remisión a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General. Mediante escrito registrado el 26 de noviembre, el Vicepresidente Primero del Senado comunicó el Acuerdo de la Cámara de que se la tuviera por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

4. El Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, representado por el Procurador don Rafael Torrente Ruíz y el Abogado don Luis María Enríquez de Salamanca Navarro, interpuso, mediante escrito registrado el 26 de octubre de 1990, recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo. Expone el impugnante los argumentos que a continuación se consignan:

A) El Estatuto de Autonomía de Cantabria, aplicando la habilitación prevista al efecto por el art. 148.1.3 C.E., atribuyó a la Comunidad la competencia en materia de urbanismo, con carácter exclusivo, en su art. 22.3. La Ley impugnada sólo puede ser constitucional si su contenido no es urbanístico y responde al ejercicio de alguna de las competencias exclusivas del Estado. Dicha Ley pretende anclarse en las leyes de bases previstas en el art. 149 C.E. y en competencias exclusivas no concurrentes -las que llama plenas-, aunque, además, establece una normativa complementaria, supletoria de la de las Comunidades Autónomas de aún más difícil soporte constitucional, en cuanto que si eventualmente fuera cierto que existen competencias exclusivas o plenas del Estado en materia urbanística, lo que desde luego no es en absoluto cierto es que el Estado tenga competencias "supletorias" en la materia, por lo que ciertamente los arts. 12.2, 13.2, 15.2, 3 y 4, 17.2, 18.4 y 5, 19.3, 27.4, 29.1, 30.3, 31.2, 33.2, 35.4, 36.2, 37.3, 40.1 y 3, 42.2 y 4, 43 al 56, 57.1 a) y 2 a), 62.1 y 3, 63.2, 64, 65, 79, 80, 90 al 97, 101, la Disposición adicional segunda y las Disposiciones transitorias segunda, tercera, cuarta, 2 y 3, y séptima resultan totalmente afectados por la falta de competencias del Estado para su regulación.

El contenido de la Ley se divide en tres bloques relativos al régimen urbanístico de la propiedad del suelo, a las valoraciones y expropiaciones y a un heterogéneo conjunto o "serie de instrumentos jurídicos", como dice el propio Preámbulo, para facilitar la intervención de las Administraciones en la regulación del mercado del suelo. Se ha de analizar someramente cada uno de estos bloques poniéndolo en relación con el carácter básico, pleno o supletorio atribuido a los preceptos correspondientes. En el Título Primero, que contiene el bloque relativo al régimen urbanístico de la propiedad del suelo, sólo regulan directamente el contenido del derecho de propiedad los Capítulos I, II, III y IV. Los restantes se refieren a mecanismos y procedimientos de distribución de beneficios y cargas y de ejecución o gestión del planeamiento, e incluso al contenido del propio planeamiento, como ocurre en los Capítulos V y VII. Pues bien, la distribución de beneficios, la gestión y, desde luego, el planeamiento son típicos conceptos de contenido urbanístico, de la exclusiva competencia de las Comunidades Autónomas. El Estado carece de cualquier título competencial para dictar normas sobre estas materias, por lo que el carácter inconstitucional de la Ley en este bloque de temas es patente.

En cuanto a los preceptos reguladores del régimen urbanístico de la propiedad del suelo de los Capítulos I, II, III y IV, en los que se definen los derechos y deberes de la propiedad, es muy discutible el carácter de normas básicas que les atribuye la Disposición final primera. En efecto, para que el Estado pueda dictar normas básicas con el alcance previsto en el art. 149.1 C.E., es necesaria una expresa reserva de competencia exclusiva a su favor. La posibilidad de normas básicas estatales supone una concurrencia de competencias, inexistente en materia de urbanismo. La regla 1 del art. 149.1 C.E. podría, aparentemente y en principio, servir de apoyo para una regulación nuclear, igual para todo el Estado español, del derecho de propiedad. Sin embargo, para que exista legislación básica es necesaria la concurrencia de competencias. Pero en materia urbanística no hay ni puede haber tal concurrencia. ¿Puede entonces dictarse una norma básica sobre el contenido del derecho de propiedad? No lo parece y, sin embargo, también parece que deba admitirse una regulación del contenido esencial de este derecho común, igual para todo el Estado. La cuestión reside en la atribución del carácter de norma básica a estos preceptos de la Ley recurrida. El contenido esencial del derecho de propiedad, definidor de derechos y obligaciones esenciales, no es de naturaleza urbanística, aunque tenga una proyección urbanística, sino civil. El derecho de propiedad es un derecho perteneciente a la esfera de la legislación civil. Su lugar está en el Código Civil, aunque su contenido haya resultado modificado por la legislación urbanística. No debería hablarse de régimen urbanístico de la propiedad del suelo para referirse a la regulación general de este derecho, sino de régimen del derecho de propiedad. El régimen urbanístico del suelo es un concepto válido. No lo es tanto el régimen urbanístico del derecho de propiedad del suelo.

El título constitucional que legitima la regulación por el Estado del contenido esencial del derecho de propiedad está en la regla 8 del art. 149.1 C.E., cuya aplicación resuelve todos los problemas. Pero es claro que, bajo este título, la regulación hecha por la Ley impugnada habría tenido que ser diferente, limitada a determinar y regular el contenido nuclear de este derecho, sin invadir la esfera competencial de las Comunidades Autónomas. Esta regulación habría permitido respetar las competencias autonómicas, al referirse en abstracto al derecho de propiedad, sin necesidad de apoyarse en el planeamiento urbanístico de la Ley del Suelo, cuya regulación es contingente, puesto que puede ser alterada por la legislación autonómica. Para ello hubiera bastado modificar los artículos de la Ley del Suelo que regulan los derechos y deberes del propietario de suelo, estableciendo el régimen general y abstracto de la propiedad del suelo urbano y el régimen de la propiedad del suelo rural. Dentro del primero cabría haber distinguido entre el suelo urbano y el suelo llamado a transformarse en urbano con arreglo a lo que dispusiera la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas. Se habría evitado toda referencia a un sistema de planeamiento concreto, al ser compatible el régimen general de la propiedad con cualquier sistema de planeamiento y de gestión de nueva implantación por el derecho autonómico. La nueva regulación del contenido del derecho de propiedad debería tener su asiento en el Código Civil, con la modificación de los preceptos afectados de su Título Segundo, en particular del art. 350.

Los arts. 86, 87, 88 y 89, integrantes del Título Cuarto, sobre supuestos indemnizatorios, otorgan una nueva regulación a las consecuencias indemnizatorias de la modificación de los planes. A esta regulación se le atribuye carácter de legislación básica encontrando apoyo esta calificación en el art. 149.1.18 C.E.

El bloque relativo a las valoraciones y expropiaciones está integrado por los Títulos Segundo y Tercero, y los preceptos sustantivos tienen el carácter de normas de aplicación plena, según la Disposición final primera, 2. También tienen este carácter los arts. 51.1 b) y 2 b), 58 y 61. Los preceptos no sustantivos son de aplicación supletoria, salvo el de los arts. 76 y 77, de carácter básico. La competencia del Estado para regular esta materia, reconocida por la STC 37/1987, está efectivamente en la regla 18 del art. 149.1. También tiene su asiento en esta regla la regulación de los supuestos indemnizatorios del Título Cuarto de la Ley impugnada, aunque según el Texto Constitucional con el carácter de legislación básica.

El tercer bloque está formado, esencialmente, por los instrumentos que la Ley pone a disposición de la Administración para intervenir en el mercado de suelo. Tienen este carácter el Capítulo VIII del Título Primero, el Capítulo IX del mismo Título y el Título Sexto. Ahora bien, integrado este tercer bloque por preceptos que regulan instrumentos de gestión o de política urbanística, no existe justificación alguna para atribuir a algunos de dichos preceptos el carácter de legislación básica, ni para regular supuestos y procedimientos expropiatorios específicos para la obtención de terrenos dotacionales. Todo ello está reservado a la competencia urbanística exclusiva de las Comunidades Autónomas. En cuanto al derecho supletorio, mal puede defenderse la competencia estatal para su promulgación si carece de competencia alguna sobre la materia.

B) Sin perjuicio del problema general anteriormente tratado sobre el carácter urbanístico de las materias mayoritariamente incluidas en la Ley recurrida y el tema competencial inicialmente planteado, cabe profundizar aun más en el tratamiento del derecho de propiedad efectuado por la Ley 8/1990. Al respecto, ha de citarse la doctrina contenida en la STC 37/1987, que es una clara definición de la competencia de las Comunidades Autónomas en la regulación del régimen del suelo a efectos urbanísticos y de la regulación de la función social del derecho de propiedad desde la perspectiva del urbanismo. En la medida en que la función social de la propiedad es concretada por el planeamiento urbanístico, parece que sale de la órbita competencial del Estado la regulación de cualquier tema que afecte a la institución capital del ordenamiento jurídico urbanístico cual es el planeamiento. Ha de citarse asimismo la STC 56/1986. Por tanto, la regulación de las facultades y obligaciones de la propiedad del suelo a efectos urbanísticos excede de las competencias del Estado, siendo propia de las Comunidades Autónomas, sin que sea admisible la regulación de aquéllas por el Estado so pretexto del principio de igualdad y de tratarse de condiciones básicas, como son el principio de distribución equitativa de los beneficios y cargas, el de la cesión de terrenos y de costeamiento de la urbanización, el del control a través de la licencia, o el de la edificación en plazo. El desarrollo de tales principios, aunque del mismo resultasen desigualdades o diferencias para las distintas Comunidades, es privativo de las mismas.

C) La garantía material del principio de libertad de empresa, reconocido en el art. 38 C.E., sería la de que el contenido esencial del mismo no sea vulnerado. La adquisición escalonada y ficticia de facultades parciales del derecho de propiedad, con unos plazos, en todos los escalones, preclusivos y con una dura sanción en caso de incumplimiento, supone un claro atentado al principio de libertad de empresa, máxime por su generalidad no matizada, que no admite justificación en la función social de la propiedad, ya que, en primer lugar, tal función es definida singularmente por cada plan urbanístico y no es susceptible de utilizarse como argumento genérico, que no tiene por qué cubrir la suma de objetivos y políticas definidos en los planes singularmente considerados. En segundo lugar, porque, al margen de voluntarismos ideológicos, es evidente que la empresa tiene sus reglas lógicas y racionales, que pueden ser drásticamente conculcadas por la legislación, cual, por ejemplo, la prohibición o la sanción al criterio o práctica normal de formar stocks de materias primas o elaboradas acordes con las posibilidades de la empresa y/o del funcionamiento del mercado. El promotor de suelo o el de edificación tienen derecho y probablemente obligación empresarial de adquirir y preparar suelo de acuerdo con sus posibilidades y no se les puede sancionar o prohibir su almacenamiento racional. Igualmente, y ante la desafortunada aparición de la Ley recurrida en un momento de grave crisis económica mundial, no parece especialmente afortunado el demagógico planteamiento sancionador de la Ley. Sectores como el turismo o la segunda residencia, de gran importancia para Comunidades como la de Cantabria, no tienen por qué sujetarse a los parámetros de la primera residencia en las aglomeraciones urbanas.

Finaliza el recurrente su alegato con la súplica de que en su día se dicte Sentencia por la que se declare inconstitucional la Ley impugnada en su totalidad.

5. Por providencia de 12 de noviembre de 1990, la Sección Primera del Tribunal acordó: 1º) admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, turnado con el núm. 2.479/90; 2º) dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34.1 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes; 3º) publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado", para general conocimiento.

6. Mediante escrito registrado el 21 de noviembre siguiente, el Presidente del Congreso comunicó el Acuerdo de la Cámara de no personarse en el procedimiento ni formular alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, con remisión a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General. En escrito del 26 de noviembre, el Vicepresidente Primero del Senado comunica el Acuerdo de la Cámara de que se la tenga por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

7. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por el Abogado de la misma don Xavier Castrillo Gutiérrez, interpuso, mediante escrito registrado el 26 de octubre de 1990, recurso de inconstitucionalidad contra la Disposición final primera, puntos 1 y 2, de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo. La demanda contiene las alegaciones que a continuación se extractan:

A) En base a las previsiones del art. 148.3 C.E., la Generalidad de Cataluña tiene atribuida la competencia en materia de urbanismo con carácter exclusivo, por así disponerlo el art. 9.9 del Estatuto de Autonomía (E.A.). De acuerdo con el art. 25.2 del propio texto estatutario, en el ejercicio de esta competencia corresponde a la Generalidad la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, incluida la inspección. Lo mismo ocurre en las restantes Comunidades Autónomas, cuyos Estatutos de Autonomía se pronuncian en términos semejantes al catalán. Y debe observarse que el enunciado del art. 9.9 del E.A. de Cataluña implica una competencia "plena" de la Comunidad Autónoma sobre la materia urbanística, es decir, no acotada ni limitada por el respeto a unas bases o a una legislación básica estatal dictada sobre dicho ámbito material. Ello está en perfecta concordancia con la esencia de cualquier referencia a la materia "urbanismo" en el art. 149.1 C.E., donde se establece el listado de materias y facultades que quedan reservadas a la actuación exclusiva del Estado. En cuanto al objeto o contenido de la competencia sobre urbanismo, es muy extenso, según se puede deducir de la amplia y abundante normativa positiva existente en esta materia. Pueden ser una síntesis globalizadora las palabras de la STC 77/1987, que afirman que "la competencia de ordenación del territorio y urbanismo, sin que interese ahora analizar la relación entre ambos conceptos, tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial". Conviene destacar en este punto, en orden a mejor delimitar y valorar el alcance del objeto de la plenitud y exclusividad competencial de las Comunidades Autónomas sobre el conjunto de actuaciones que integran la materia urbanística, el hecho de que al aprobarse la Constitución y los respectivos Estatutos la citada materia ya estaba ampliamente configurada positivamente. En efecto, ya entonces el urbanismo no era una materia aún no definida por el ordenamiento jurídico estatal ni interpretada por actuaciones administrativas o judiciales, sino todo lo contrario. Esto significa que, al atribuirse a las Comunidades Autónomas la competencia sobre el urbanismo de forma exclusiva, lo que supone facultades plenas de legislación y ejecución, corresponden, en principio, a las Comunidades Autónomas todas las facultades que la legislación entonces vigente comportaba a favor de los poderes públicos, entre las que también se incluía la determinación de la propiedad urbanística con todas las actuaciones sucesivas inherentes a la acotación del dominio estricto del suelo, en función de los intereses generales que se concretan en la llamada función social.

Es decir, la competencia urbanística asumida por las Comunidades Autónomas, y entre ellas Cataluña, por propia definición opera sobre la propiedad del suelo y, respetando su núcleo esencial, puede modularla en base a los intereses de carácter general y público, tal como ha sucedido en los textos legales y reglamentarios autonómicos que hasta el presente han regulado la materia. Estos intereses son, entre otros, la propia ordenación urbana, el evitar la especulación sobre la vivienda, la promoción de viviendas sociales, la obtención de equipamientos públicos y privados, la dotación de suelo público, la protección del medio ambiente, la defensa del patrimonio histórico-artístico y la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de las entidades públicas. La interpretación de la competencia urbanística que se acaba de exponer está confirmada por la importante STC 37/1987, a cuya doctrina procede remitirse en términos generales, y sobre todo a los postulados de su fundamento jurídico 2º, de total aplicación al supuesto presente. En definitiva, el Estado central primero y las Comunidades Autónomas a continuación han venido delimitando el derecho de propiedad urbanística de acuerdo con su función social, tal como prevé el art. 33.2 C.E. Y abundando en lo referente a la delimitación de la función social de la propiedad, la STC 37/1987 admite que puede ser distinta en relación con las condiciones sociales, económicas e, incluso, de orden cultural en cada parte del territorio, atribuyéndose su definición a las Comunidades Autónomas competentes sectorialmente (véase su fundamento jurídico 9º).

Existe en la actualidad una extensa legislación que han dictado las Comunidades Autónomas en ejercicio de su competencia sobre urbanismo que modifica y adapta la Ley del Suelo de 1976 a la realidad de su territorio. Con la nueva Ley estatal 8/1990 lo que en realidad se hace, en buena parte, es reponer una legislación urbanística anterior a la configuración autonómica del Estado y que había quedado derogada al entrar en vigor la correspondiente normativa autonómica. Resulta evidente, por lo tanto, que el simple planteamiento de una nueva Ley estatal que regule de manera completa y general la materia urbanística significa una vuelta atrás en el camino de construcción del Estado autonómico por el que varias Comunidades Autónomas han avanzado notablemente. Y, además, presenta una importante problemática desde la perspectiva de la seguridad jurídica garantizada en el art. 9.3 C.E. No hay en la Constitución una cláusula universal atributiva de competencias a favor del Estado sobre cualquier materia, sino más bien lo contrario, como ha señalado la STC 15/1989. Es claro también que en materia urbanística tampoco existe un vacío normativo que permita la creación supletoria del derecho estatal para completar el ordenamiento. Por consiguiente, cualquier nueva norma estatal dictada con carácter general en esta materia necesariamente entrará en conflicto con la normativa autonómica, atentando no sólo contra el sistema distributivo de competencias, sino también contra la seguridad jurídica, al crear un espacio de inseguridad e indefensión jurídica en la relación entre el ordenamiento estatal y el ordenamiento autonómico.

B) Es evidente que en el suelo sobre el que se ejerce la competencia en materia de urbanismo pueden coincidir otras competencias tanto autonómicas como estatales. En cuanto a estas últimas, la Ley 8/1990, según se afirma en su Preámbulo, fundamenta la competencia estatal para incidir en la materia urbanística en los títulos competenciales que a favor del Estado contiene el art. 149.1 C.E., en las reglas 1, 8, 13, 18 y 23. Ello se concreta en la atribución del carácter de legislación básica a una serie de preceptos enumerados en la Disposición final primera, punto 1, y en la consideración como de aplicación "plena" de otra serie de preceptos contenidos en el punto 2 de la misma Disposición. La pluralidad de títulos invocados a favor de la competencia estatal, y en especial el art. 149.1.1, puede dar la falsa impresión de que el Estado es capaz, por sí solo, para establecer un estatuto de la propiedad del suelo que deba ser idéntico en todo el territorio del Estado, como salvaguarda de ciertas condiciones de uniformidad. Puede llegar a dudarse también sobre si el hecho de que la propiedad goce del rango de derecho constitucional impide la intervención legislativa de las Comunidades Autónomas. Pero fácilmente se ve que no puede ser así, pues dicha argumentación destruye todo el sistema de distribución competencial, ya que siempre la categoría de derecho constitucional se superpondría al título competencial específico autonómico.

Que el legislador estatal pueda regular sobre las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales no implica que pueda incidir en todas las materias de competencia autonómica en conexión con esos derechos. No es la materia la que exige la igualdad de regulación, sino tan sólo los derechos y deberes constitucionales en sus aspectos básicos o esenciales. Ciertamente, el art. 149.1.1 es una regla competencial a favor del Estado, y por lo mismo un límite competencial para las Comunidades Autónomas. Esta cláusula permite, en efecto, que las instituciones estatales incidan normativamente en la esfera de actuación autonómica, si bien su carácter claramente finalista no habilita al Estado para ir más allá de la fijación de aquellos principios o criterios esenciales del ejercicio de los derechos, o del cumplimiento de los deberes constitucionales que resulten indispensables para garantizar la igualdad sustancial de todos los españoles. En el presente caso, existe una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas sobre el urbanismo que guarda, evidentemente, relación con el derecho constitucionalmente garantizado -art. 33- a la propiedad en su vertiente urbanística. Pero el binomio urbanismo-propiedad no siempre ha de reconducirse a las condiciones básicas del ejercicio de un derecho. El Tribunal Constitucional, en la Sentencia 37/1987, ha optado por reconocer una mayor libertad decisoria a las Comunidades Autónomas. Por lo tanto, el contenido esencial de la institución de la propiedad privada, que hace que este derecho sea socialmente reconocible como tal, puede quedar reducido al principio de apropiación, disfrute y transmisión por los particulares de unos determinados bienes. Más allá de él, en relación con la propiedad urbanística el Estado sólo sería competente para determinar, en su caso, los principios vertebrales de su ejercicio como derecho y del cumplimiento de los deberes que comporta. Ello es suficiente para garantizar un contenido esencial uniforme, compatible con regulaciones plurales. En conclusión, la regla del art. 149.1.1 C.E. no justifica en modo alguno una regulación estatal detallada y minuciosa de la propiedad urbanística. El título competencial estatal no puede ser utilizado para ampliar las competencias del Estado en las diversas materias relacionadas en el art. 149.1 C.E. ni, lógicamente, para atribuir al Estado nuevas facultades de intervención en los ámbitos de competencia autonómica. En consecuencia, el art. 149.1.1 no permite el establecimiento de bases, o legislación básica referida a sectores materiales confiados, con carácter exclusivo, a la responsabilidad de las Comunidades Autónomas. La virtualidad del precepto se agota, en definitiva, en la determinación de aquellas condiciones del ejercicio de los derechos o del cumplimiento de los deberes que, por tratarse de condiciones básicas o esenciales y de necesaria vigencia en la totalidad del territorio estatal, no pueden ser establecidas por las instancias autonómicas. Consiguientemente, en el ámbito de la propiedad urbanística, el que el legislador estatal pueda regular el contenido esencial de un derecho constitucional y las condiciones básicas de su ejercicio no le habilita para regular la materia en su totalidad, ni más allá de dichos elementos.

C) En relación con la competencia sobre legislación civil del art. 149.1.8 C.E., la Ley 8/1990 apela también a este título competencial para justificar que algunos preceptos de la misma - aunque no se concreta cuáles- tengan el carácter de legislación básica y otros sean de aplicación plena. Apelar a un título como el de legislación civil para modificar en profundidad la legislación urbanística vigente supone entender la propiedad del suelo como una institución civil y negar que el estatuto de la propiedad del suelo es derecho público. La comunidad jurídica, sin embargo, es unánime al considerar que la propiedad no es incondicionadamente materia propia de la legislación civil y entiende que la función social es inherente a la propiedad y que sus múltiples facetas no han sido ni son propias de tal legislación. Por consiguiente, la institución de la propiedad se residencia en el Código Civil, pero su función social se fija por las leyes sectoriales que la determinan. La vertiente subjetiva de la propiedad pertenece al Código Civil, mientras que la vertiente transindividual del derecho se define por las leyes especiales. Así se encuentra definido en la STC 37/1987. De este modo, el legislador estatal está habilitado por el art. 149.1.8 C.E. para alterar el régimen de la propiedad en lo que a la institución, como derecho subjetivo, se refiere, y en las relaciones que a propósito de la dinámica del derecho se generen entre particulares (adquisición, disposición, etc.), lo que no constituye otra cosa que el régimen civil de la propiedad, la pertenencia, el dominio, la titularidad. En cuanto al régimen público del derecho, su función social, la definición de su contenido en las diversas propiedades, puede ser cosa del legislador estatal o del autonómico, según la distribución competencial aplicable a cada tipo de bien. En este caso, el urbanismo, es sólo competencia del legislador autonómico. La regla del art. 149.1.8 C.E. no constituye un título habilitante para que el legislador estatal, en base a su competencia exclusiva sobre legislación civil, imponga a las Comunidades Autónomas una reforma del régimen urbanístico como la efectuada por la Ley 8/1990.

D) La Disposición final primera, punto 1, de la Ley 8/1990 justifica asimismo la calificación de algunos de sus preceptos como básicos en la materia de urbanismo en la competencia establecida a favor del Estado en la regla 13 del art. 149.1 C.E. (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica), aunque sin precisar cuáles en concreto. Ahora bien, la Ley impugnada no constituye una medida coyuntural, sino una reforma a fondo de la totalidad del régimen urbanístico. Una cosa sería hacer valer la proyección sectorial del art. 149.1.13 mediante medidas de incidencia económica sobre un sector de relevancia económica general, y otra muy distinta es utilizar dicha proyección sectorial para regular de manera completa una materia de competencia exclusiva autonómica. La Ley recurrida no pretende planificar el sector urbanístico, sino regularlo de forma uniforme, en virtud, entre otros títulos, de disponer de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Esta forma de actuación no es constitucionalmente aceptable. Si lo que el legislador pretende es llegar a abaratar el precio de las viviendas -según se dice en el Preámbulo de la Ley-, podía incidir a través de medidas de fomento, subvenciones, o actuar con medidas fiscales, como ya se ha venido haciendo. El texto de los preceptos declarados básicos por la Ley 8/1990 muestra por su objeto, objetivos, extensión, intensidad y forma de aplicación que se ha transgredido con creces la hipotética incidencia sectorial que el art. 149.1.13 C.E. permite. El urbanismo no es materia de desarrollo legislativo de bases. Únicamente mediante la adopción de medidas económicas proyectadas en el urbanismo hubiera podido incidirse legítimamente sobre él.

E) La mención de la regla 18 del art. 149.1 C.E. en la Disposición final primera de la Ley 8/1990 parece que trata de cubrir, principalmente, los preceptos referidos al procedimiento administrativo y a la expropiación forzosa contenidos en el texto. Es sobradamente conocida la potencial fuerza expansiva de la regla del art. 149.1.18 C.E., que en la Ley 8/1990 se aplica para cubrir tanto preceptos de aplicación plena como otros de aplicación básica, sin saberse con exactitud cuáles son en concreto unos y otros.

Con relación a la operatividad de tal regla en el ámbito urbanístico, procede referirse en primer lugar a su posible aplicabilidad en el tema de procedimiento administrativo. En principio, el régimen procedimental cae en el ámbito de la regla 18. Ahora bien, debe añadirse que, en base a la salvedad contenida en la misma, los procedimientos especiales están al alcance de las Comunidades Autónomas. En la STC 227/1988se declara que las Comunidades Autónomas pueden adaptar las reglas comunes dictadas por el legislador estatal a las especialidades de la organización y del derecho sustantivo propios, establecidas de acuerdo con su interés peculiar. Y en la STC 15/1989 se resalta la naturaleza del procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general como procedimiento especial, sobre el que las Comunidades Autónomas pueden disponer cuando elaboren normas propias. Si el procedimiento especial de elaboración de reglamentos puede ser regulado por norma autonómica, también podrá serlo el régimen procedimental urbanístico, ya que se trata también de un procedimiento administrativo especial (art. 26 del Decreto de 10 de octubre de 1958). En consecuencia, el legislador estatal no puede imponer como básicas o plenas normas sobre procedimiento urbanístico más allá de los principios genéricos comunes. El resto corresponde ser establecido por cada Comunidad Autónoma competente. De lo contrario el Estado podría condicionar el ejercicio de la acción administrativa autonómica mediante la regulación detallada de cada procedimiento especial, lo que resulta inaceptable.

Por lo que se refiere a las competencias en materia de expropiación, la Constitución y los Estatutos de Autonomía han configurado un modelo de reparto competencial que se define, por un lado, atribuyendo al Estado la competencia exclusiva para dictar la legislación sobre expropiación forzosa (art. 149.1.18) y, por otro, mediante la posibilidad de que las Comunidades Autónomas adquieran determinadas facultades normativas y ejecutivas. Así, en el Estatuto catalán se reserva a la Generalidad la competencia de desarrollo legislativo y de ejecución en esta materia (art. 10.1.2). Buscando una interpretación conciliadora de ambos textos, la STC 37/1987 ha establecido la compatibilidad de los enunciados constitucional y estatutario, admitiendo que puede existir un cierto desarrollo autonómico al adaptar lo establecido con carácter general por la legislación estatal sobre expropiación a cada uno de los ámbitos concretos de competencia material autonómica. Por lo tanto, y en primer lugar, es posible conciliar la atribución de la competencia al Estado sobre la legislación de expropiación forzosa con las reservas competenciales hechas en los Estatutos de Autonomía a favor de las Comunidades Autónomas. Éstas, en consecuencia, gozan de un espacio para el desarrollo legislativo en materia expropiatoria, espacio que lógicamente es más reducido que el que les corresponde cuando se trata de materias compartidas, pero que permite una cierta actuación de las instancias autonómicas siempre que tengan competencias de legislación sectorial. En segundo lugar, la competencia estatal sobre expropiación forzosa ha de atenerse a lo que afecta a la regulación sustantiva propia sobre expropiación forzosa. Por el contrario, la regulación contenida en la Ley 8/1990, más que referirse a la institución de la expropiación forzosa, lo que pretende regular es su aplicación al sector del urbanismo, definiendo incluso las causae expropiandi, lo que es de competencia autonómica (STC 37/1987). En consecuencia, infringe las competencias urbanísticas autonómicas.

F) En el Preámbulo de la Ley 8/1990 se invoca la regla 23 del art. 149.1 C.E. para justificar el contenido de los arts. 5, 6 y 7, que constituyen el Capítulo dedicado al "Régimen del suelo no urbanizable". Dicha regla habilita al legislador estatal para dictar la legislación básica sobre protección del medio ambiente. Establecida en la STC 170/1989 la interpretación de lo que debe entenderse por legislación básica con referencia a la materia del medio ambiente, en la que las Comunidades Autónomas pueden también legislar, la Ley 8/1990 va mucho más allá de instituir una ordenación mediante mínimos. No se limita a establecer la tipología del suelo no urbanizable, señalando las circunstancias mínimas que pudieran obligar a otorgar esa calificación, sino que entra a regular el régimen urbanístico, incluso en el tema de las licencias, lo que evidentemente no puede encontrar amparo en la regla constitucional citada. De lo contrario, mediante este título se vaciaría de contenido a otros materialmente distintos pero entrecruzados con el medio ambiente, como es el relativo a la competencia sobre urbanismo atribuida en exclusiva a las Comunidades Autónomas.

G) Entrando en el análisis pormenorizado del contenido de la Ley 8/1990, con los arts. 5, 6 y 7 se pretende limitar las facultades edificatorias de los propietarios para evitar una utilización contraria o incompatible con la finalidad garantista que tradicionalmente las normas urbanísticas han otorgado al suelo no urbanizable. El problema surge al considerar que, tal como reconoció la STC 77/1984, la determinación del régimen de utilización de cada tipo de suelo es una de las facultades que integran esencialmente la competencia en materia de urbanismo, por lo que el Estado no es competente para hacerlo. No se discute aquí la corrección material de lo establecido -que, por otra parte, nada aporta de nuevo-, sino la competencia para establecerlo con carácter básico. La competencia del art. 149.1.23 C.E. permite al legislador estatal dictar normas de obligada aplicación que aseguren un mínimo en la protección de los elementos naturales -cosa que ya hizo mediante la Ley 4/1989, de 23 de marzo-, pero no puede ser utilizada para establecer el régimen de usos del suelo, por ser éste un aspecto propio de la legislación urbanística. Además, la normativa que debería desarrollar estos artículos no sería, evidentemente, medioambiental, sino urbanística. Por lo tanto, ante una posible concurrencia competencial entre las materias del medio ambiente y el urbanismo, la finalidad de la norma lleva a conceder carácter prevalente al urbanismo, materia en la que las Comunidades Autónomas no pueden estar sometidas a bases estatales. En consecuencia, el carácter básico de estos artículos es contrario al orden competencial.

H) En los veintiún artículos que componen el Capítulo III del Título Primero de la Ley, seguramente el más innovador de la misma, se regula el régimen del suelo urbano y urbanizable, elemento que resulta nuclear del contenido de la ordenación urbanística. Al mismo tiempo, se configura una delimitación de las facultades urbanísticas que integran el contenido urbanístico de la propiedad inmobiliaria y que, por mandato legal, se adquieren de manera sucesiva. Esta nueva configuración del derecho a la propiedad urbanística, en la medida en que estableciera las condiciones básicas del ejercicio de los derechos y del cumplimiento de los deberes de los propietarios urbanísticos necesarias para garantizar la igualdad de todos los españoles, y sólo en esa medida, entraría legítimamente dentro de la competencia estatal del art. 149.1.1 C.E. Y, por lo mismo, en la medida en que regulara la materia más allá de la fijación de esas condiciones esenciales para la igualdad, no podría imponerse como de necesario seguimiento por las Comunidades Autónomas, ya que, de hacerlo, invadiría la competencia exclusiva de éstas para regular el urbanismo en su respectivo territorio y delimitar el contenido del derecho de propiedad urbanística de acuerdo con la función social que, por mandato constitucional, debe cumplir. A partir de estas premisas, no cabe aceptar el carácter básico, o de necesaria aplicación, de lo dispuesto en los artículos del Capítulo III que a continuación se señalan.

En cuanto al inciso final del art. 8, "conforme a lo establecido en esta Ley", resulta inconstitucional, ya que excluye que el deber de incorporarse al proceso urbanizador o edificatorio pueda ser regulado por las Comunidades Autónomas más allá de establecer condiciones y plazos. Con ello se establece una única y monolítica regulación sustancial del referido deber urbanístico -que se trata de un deber no constitucional-, lo que cierra el paso a cualquier otra alternativa legislativa autonómica, en ejercicio de las competencias urbanísticas, que no siga puntualmente a la totalidad de la Ley 8/1990.

Por lo que se refiere al art. 13.1, que establece la posibilidad de que las Entidades públicas y los particulares puedan redactar y elevar a la Administración competente los instrumentos de planeamiento en desarrollo del plan general, tal posibilidad -que en sí misma puede resultar lógica y coherente dentro de la normativa urbanística- no se acierta a ver que responda materialmente al más mínimo carácter de norma básica amparada en uno de los títulos competenciales a favor del Estado del art. 149.1 C.E. Se está ante una norma de contenido clara y exclusivamente urbanístico y que, por tanto, no puede ser básica.

En cuanto al art. 16, es una clara muestra de que lo que realmente se está regulando es el régimen urbanístico del suelo urbano y urbanizable. El legislador no se limita a plantear las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad o a determinar las posibilidades expropiatorias por incumplimiento de las obligaciones anexas a ese derecho, sino que entra a determinar las cargas y cesiones que una propiedad inmobiliaria debe soportar, como obligación inherente al desarrollo urbanístico, a fin de que la comunidad participe en las plusvalías generadas por el planeamiento urbanístico. Nada hay que oponer al principio general de que la obtención de los beneficios que otorga el planeamiento a los propietarios del suelo se supedite al cumplimiento de unas obligaciones o cargas. Pero su delimitación es una cuestión a definir por el propio ordenamiento urbanístico. En cambio, en este artículo de la Ley y en los que le siguen se definen con carácter de norma básica cuáles han de ser en concreto las cargas y cesiones urbanísticas. Lo más grave es que, ante la falta de título competencial, se pretende presentar el tema bajo la apariencia de una limitación del derecho de propiedad. Limitación que, por su parte, no encuentra otra justificación que la participación del propietario en los beneficios que le otorga el mismo planeamiento urbanístico. Mas si los beneficios le llegan al propietario del suelo sólo a partir del planeamiento urbanístico, tan sólo del mismo lugar le han de poder llegar, en contraprestación, las cargas.

Lo establecido por el mandato constitucional del art. 47.2 C.E., relativo a la participación de la comunidad en las plusvalías de la acción urbanística de las Entidades públicas, vincula a todos los poderes públicos, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, en el leal ejercicio de sus respectivas competencias. La determinación de cuál haya de ser la participación y de cómo deba producirse es materia urbanística y, por tanto, de la competencia autonómica. Sobre ella no existen ni pueden existir bases estatales. Consecuentemente, no cabe que la legislación estatal determine con el carácter de norma básica el tipo de participación de la comunidad en las plusvalías derivadas del planeamiento, bajo la tesis de la igualdad en las condiciones básicas del ejercicio de derechos y obligaciones. La forma y el nivel de participación de la comunidad es algo a determinar por cada Comunidad Autónoma en ejercicio de su autonomía. Además, es lógico que sea así, porque es algo que debe estar más ligado a las circunstancias concretas y especiales de cada lugar que a una decisión abstracta y globalizadora.

Pero la cuestión no acaba aquí, pues no sólo se definen nuevas y básicas cargas urbanísticas, sino que, además, en el art. 17.1 se determina cómo han de obtenerse, incluso concretando los criterios técnicos de reparto de beneficios y cargas. Realmente resulta todo un contrasentido que lo que hasta ahora estaba regulado a nivel reglamentario en la normativa urbanística se convierta en legislación básica estatal, y más cuando el Estado no tiene competencia alguna en esta materia.

En cuanto a lo dispuesto en el art. 18.1 y 3, se trata claramente de una sanción urbanística impuesta en el caso de incumplimiento del deber urbanístico de solicitar la licencia de edificación dentro de plazo. También se establece alguna norma procedimental al respecto y se obliga a la Administración actuante o a expropiar los terrenos o a sujetarlos al régimen de venta forzosa. Ninguno de estos extremos compete regular al Estado, pues todos ellos son materia típicamente urbanística. Es más, caben serias dudas de que el sistema de expropiación-sanción establecido en este artículo respete las garantías del art. 25 C.E. Lo mismo puede aplicarse al art. 19.2, donde se encuentra una remisión a lo establecido en el art. 18.3 -esto es, la sanción consistente en la reducción del justiprecio-, aplicada en este caso a los terrenos urbanos no incluidos en una unidad de ejecución.

Por lo que se refiere a los arts. 22 y 24, establecen, respectivamente, que la falta de adquisición del derecho a edificar por causa imputable al titular del terreno, o su extinción por incumplimiento de los plazos, determinan su expropiación o venta forzosa, con la sanción consistente en la reducción del 50 por 100 del aprovechamiento urbanístico. A tales efectos se dispone que "la Administración expropiará...". No se está, por lo tanto, ante unos preceptos que abren posibilidades de actuaciones expropiatorias a favor de las Administraciones Públicas competentes, sino que obligan a éstas a unas actuaciones determinadas, con independencia de cualquier otro criterio de necesidad, oportunidad o valoración económica. Ello supone una clara vulneración de las competencias de las Comunidades Autónomas y va contra el principio de la autonomía municipal para la gestión de sus propios intereses, recogido en los arts. 137 y 140 C.E.

En los arts. 26, 27.1, 2 y 3 y 28.1 se recogen una serie de medidas típicas de disciplina urbanística en relación con la edificación realizada sin licencia, o sin ajustarse a sus condiciones, o bien realizada al amparo de licencia posteriormente declarada ilegal, y también con el caso de la obra ajustada a licencia y al planeamiento pero que excede el aprovechamiento urbanístico correspondiente a su titular. Fácilmente se observa que son medidas conducentes al restablecimiento de la legalidad urbanística en cada situación y que, por lo tanto, corresponden ser adoptadas por quien tiene la facultad de dictar la legislación urbanística, esto es, las Comunidades Autónomas. No cabe, pues, imponerlas como contenido de una pretendida normativa básica.

I) En los arts. 30.1 y 2 y 31.1 (Capítulo IV: "Areas de reparto de cargas y beneficios y unidades de ejecución"), a los que se asigna el carácter de legislación básica, se recogen unos mandatos generales referentes a que en los planes generales se ha de distribuir el suelo delimitando áreas de reparto de cargas y beneficios, y dentro de ellas unidades de ejecución, según disponga la legislación urbanística aplicable. No obstante la inocuidad de tales afirmaciones, no es al Estado a quien compete efectuarlas y menos con carácter básico, pues, tratándose del contenido de los planes generales de urbanismo, es una materia singularmente urbanística, en la que, como se ha visto, no caben bases estatales. Cabe añadir que aun repugna más la atribución del carácter de legislación básica a preceptos de este Capítulo IV, y lo mismo puede decirse de los del Capítulo V ("Cálculo de los aprovechamientos tipo"), porque no guarda la más mínima coherencia con lo establecido en la Disposición adicional primera de la propia Ley 8/1990 sobre su grado de aplicación. En efecto, en el punto 3 de dicho precepto se establece que "en los Municipios en que no se aplique la Ley con carácter general regirán las disposiciones específicas contenidas en la misma sobre adquisición gradual de facultades urbanísticas y valoraciones, a excepción de las relativas a delimitación de áreas de reparto y cálculo de aprovechamiento tipo en suelo urbano; ...". No se acierta a comprender qué tipo de normas básicas son estas de los Capítulos IV y V del Título Primero de la Ley, que pretenden ampararse en el título competencial del art. 149.1.1 C.E. y que la propia Ley excepciona de su aplicación a los residentes en los Municipios de población inferior a 50.000 habitantes y que no sean capital de Provincia. En definitiva, resulta a todas luces evidente el contenido prevalentemente urbanístico de estas normas.

J) Respecto de los arts. 32, 33.1, 3, 4 y 5, 34, 35.1, 2 y 3, y 36.1 del Capítulo V, procede, en primer lugar, remitirse a lo que se acaba de exponer referido al Capítulo IV. En cuanto al contenido de estos artículos, se está regulando el régimen de uso, tipología y gestión del suelo urbano y urbanizable, materia urbanística donde las haya. No cabe, pues, aceptar que el legislador estatal dicte preceptos básicos en este tema, ni siquiera aunque en múltiples ocasiones se contengan remisiones a lo que establezca la legislación urbanística aplicable. A pesar de las salvedades, la invasión competencial es clara, de manera que lo establecido en los arts. 32 al 36 sólo puede ser de aplicación supletoria, para el caso de inexistencia de una regulación autonómica propia.

K) En lo tocante a los arts. 37.1 y 2, 38 y 39 del Capítulo VI ("Aprovechamientos susceptibles de apropiación"), hay que decir que cuanto más se avanza en el articulado de la Ley más se aparta del nivel de los principios generales para entrar en el de las concreciones particulares correspondientes a la materia urbanística. Ello porque el Capítulo VI de la Ley está destinado a precisar lo ya establecido en el art. 16, al que se remite el art. 37.1. En consecuencia, lo dicho para aquel precepto es aplicable también ahora. Lo establecido en los arts. 37, 38 y 39, bajo la apariencia de unas limitaciones al derecho a la propiedad urbanística, no es más que lo que desde siempre se han denominado como "cargas urbanísticas" y que, hasta el presente, ocupaba una regulación reglamentaria en el régimen del suelo. Ahora, desde estos preceptos se pretende imponer como básica en todo el Estado una regulación uniforme, pormenorizada e injustificada de las cargas urbanísticas, cuando el Estado no dispone de competencia para ello.

L) En los arts. 40.2 y 4 y 42.1 y 3 del Capítulo VII ("Actuación mediante unidades de ejecución") se regulan cuestiones típicas de la gestión urbanística, concretamente las referentes a la gestión de los aprovechamientos urbanísticos y, por lo tanto, no deberían tener otro valor que el de derecho supletorio. En cuanto a la garantía, prevista en el art. 40.2, cuando se hubiese fijado un sistema de gestión privada, en favor de los propietarios no responsables de incumplimiento de los deberes de cesión, equidistribución y urbanización, el mismo precepto afirma que deberá establecerse por la legislación urbanística. Por lo tanto, tal garantía no puede considerarse como condición básica del ejercicio del derecho a la propiedad, sino referida a las relaciones entre los propietarios integrados en una unidad de ejecución, en la que el incumplimiento de unos no debe perjudicar a los otros. Ahora bien, es en la legislación urbanística donde se han de regular estos extremos y no cabe aceptar normas básicas sobre los mismos, por muy inocuas y genéricas que sean. Lo mismo cabe predicar del art. 40.4, en el que se aplica al supuesto de que la unidad de ejecución deba producirse por el sistema de cooperación u otro equivalente el principio de que "la ejecución del planeamiento debe garantizar la distribución equitativa de los beneficios y cargas entre los afectados" y que quedó establecido en el art. 9 de la Ley. Aun aceptando el principio general, su concreción a este supuesto debe ser realizada por la legislación urbanística, lo que corresponde a las Comunidades Autónomas. No cabe, por tanto, considerar este artículo como norma básica. Por lo que se refiere al art. 42, es una norma que regula la gestión de los aprovechamientos permitidos por el planeamiento en una unidad de ejecución en el caso de que excedan los susceptibles de apropiación por los propietarios. Resulta realmente curioso que a los puntos 1 y 3 de este artículo se les atribuya carácter básico, mientras que al siguiente art. 43, donde se regula el caso opuesto de que tales aprovechamientos fueran inferiores a los susceptibles de apropiación, se le considere norma supletoria. Parece que falla el debido equilibrio en el tratamiento de la cuestión. De todas maneras, se trata de una materia de gestión urbanística que compete regular a las Comunidades Autónomas y sobre la que no caben bases estatales.

LL) Los arts. 59 y 61 del Capítulo IX ("Obtención de terrenos dotacionales") establecen una serie de medidas relativas al inicio obligatorio de la expropiación de sistemas generales, así como las formas de obtener los terrenos afectados a dotaciones públicas. Esta materia había sido regulada en el Reglamento de Gestión Urbanística. Más en concreto, en el art. 59, precepto que pretende ser básico, se singulariza toda la regulación del procedimiento de ocupación directa, especificando un conjunto de reglas de necesaria aplicación relativas a publicidad, plazos, contenido, formalización, etc. Se trata, así pues, al igual que lo establecido en el art. 61, también con carácter básico, de normas con un contenido puramente de gestión urbanística que corresponde determinar a las instancias competentes en la materia, es decir, a las Comunidades Autónomas.

M) El art. 63.1, que es el único de los tres del Capítulo X ("Registro de solares y terrenos sin urbanizar") al que se atribuye carácter básico, invade las competencias de las Comunidades Autónomas, y también de las Corporaciones locales, al imponerles un sistema determinado de actuación en perjuicio de su libertad de opción para la gestión del urbanismo de acuerdo con sus intereses respectivos. Por tanto, no puede ser básico.

N) El art. 77 comienza estableciendo la posibilidad de que, en los casos de incumplimiento de sus deberes urbanísticos por parte de los particulares, las Comunidades Autónomas se subroguen en la posición de los Ayuntamientos respectivos en el ejercicio de la potestad expropiatoria. A continuación regula los plazos y las condiciones del ejercicio de tal facultad. Referente a este artículo de aplicación básica, se ha de señalar, en primer lugar, que supone una incidencia del legislador estatal en el ámbito de la gestión urbanística, lo que resulta contrario a la distribución competencial constitucionalmente fijada. Pero también cabe su consideración desde la perspectiva de la facultad estatal para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (art. 149.1.18 C.E.). En este caso, el mecanismo de la subrogación aparece como uno de los controles de la actividad de los Entes locales previstos tanto en la legislación de régimen local (arts. 60 de la Ley de Bases de Régimen Local y 136 de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña) como en la legislación urbanística (arts. 5 y 218 de la Ley del Suelo). El Tribunal Constitucional, en sus SSTC 4/1981, 27/1987 y 214/1989, entre otras, ha declarado que la facultad subrogatoria no supone una reducción ilegítima de la autonomía local establecida en los arts. 137 y 140 C.E. Ahora bien, lo establecido por el art. 77 de la Ley 8/1990 no puede entenderse sino como una concreción y aplicación al terreno urbanístico de lo ya dispuesto por el art. 60 de la Ley de Bases del Régimen Local. En este punto ha de admitirse que la concreción y aplicación urbanística de las bases estatales sólo pueden hacerla las Comunidades Autónomas, de acuerdo con su competencia sectorial exclusiva. Por lo tanto, el mencionado precepto resulta inconstitucional, ya que no cabe que desde la legislación urbanística se establezcan bases sobre las bases del régimen de la Administración Local.

Ñ) Los arts. 86, 87, 88 y 89 del Título IV ("Supuestos indemnizatorios") regulan la procedencia o no de indemnización en distintos supuestos de modificación o revisión del planeamiento urbanístico. Sin embargo, corresponde a la legislación urbanística el establecer las situaciones que resulten indemnizables por los cambios del planeamiento y, por consiguiente, no resulta constitucionalmente legítimo imponer los arts. 86 al 89 como norma básica, es decir, de obligado cumplimiento por los ordenamientos urbanísticos autonómicos. Además, la generalidad con que están redactados estos artículos no responde a lo que debe ser la regulación legal del derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que padezcan en cualquiera de sus bienes o derechos, reconocido en el art. 106.2 C.E. La determinación genérica de unos supuestos urbanísticos indemnizables o no indemnizables, recogidos en estos preceptos, nada tiene que ver con la competencia estatal para establecer el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas, previsto en el art. 149.1.18 C.E., sino que se inscribe claramente en la regulación de sus peculiaridades en relación con la materia "urbanismo", de competencia autonómica.

O) En el art. 99.1 se establece la posibilidad de unas previsiones, a incluir en los Planes Generales, en orden a constituir o ampliar el patrimonio municipal del suelo. Y se añade que, en su defecto, los Ayuntamientos podrán delimitar superficies sobre el suelo clasificado como urbanizable programado o no urbanizable con idéntica finalidad. Semejante contenido no está amparado por ningún título competencial a favor del Estado que justifique su incidencia en la materia urbanística, por lo que su calificación como normativa básica debe considerarse contraria al orden competencial establecido en el bloque de la constitucionalidad.

P) Las Disposiciones adicionales primera, tercera, 1 y 2, quinta, sexta y novena y las Disposiciones transitorias primera, cuarta, 1, quinta y sexta se refieren a circunstancias de contenido marcadamente urbanístico, de manera que no cabe su imposición como regulación básica. Es a las Comunidades Autónomas a quienes compete decidir la aplicabilidad de las normas urbanísticas generales según sea la dimensión de la población de los Municipios incluidos en su ámbito territorial (Disposición adicional primera). Son también ellas quienes han de decidir sobre las particularidades que, en cuanto a plazos, cabe aplicar a las Entidades públicas de su territorio dedicadas a la promoción y urbanización de suelo o a la construcción de viviendas (Disposición adicional tercera, 1 y 2). En cuanto a las reglas que, en su caso, regulen el derecho al realojamiento de los ocupantes de viviendas que deben desalojarse para ejecutar actuaciones urbanísticas (Disposición adicional quinta), corresponderá dictarlas a quien ostente la competencia sobre urbanismo y vivienda, y como tal competencia está atribuida en exclusiva a las Comunidades Autónomas, no cabe que el Estado dicte normas que la regulen con carácter básico.

En el caso de que el Plan no determine el aprovechamiento urbanístico de un terreno urbano, supuesto a que se refiere el art. 105.2 de la Ley del Suelo de 1976, el ordenamiento establecía un aprovechamiento de aplicación subsidiaria. El Estado no dispone de título competencial alguno para imponer como básica una nueva determinación de dicho aprovechamiento (Disposición adicional sexta). Además, mal concuerda con el carácter de básico un aprovechamiento que se aplicará supletoriamente del que debiera venir señalado en el planeamiento. Por lo que se refiere a la clasificación de los terrenos urbanos, en los Municipios que carezcan de plan adaptado a la Ley 19/1975, de 19 de mayo, del Suelo (Disposición adicional novena), es una cuestión puramente urbanística que corresponde solucionar a las Comunidades Autónomas competentes en la materia por lo que se refiere a los Municipios de su respectivo territorio. Además, debe recordarse que en muchos Municipios de España la legislación urbanística vigente no es ya la Ley del Suelo de 1975 -o, al menos, no lo es totalmente-, sino la legislación dictada por su Comunidad Autónoma. Y, finalmente, por lo que se refiere a las medidas de legislación transitoria adoptadas en las Disposiciones transitorias primera, cuarta, 1, quinta y sexta, no pueden ser consideradas como legislación básica por su relación directa con los preceptos de la misma Ley a los que se refieren y que, como se ha visto, no encuentran sustento suficiente en los títulos competenciales del art. 149.1 C.E. que permita imponerlos por encima de la legislación urbanística autonómica.

Q) La Disposición final primera de la Ley 8/1990, después de haber efectuado la declaración de los preceptos básicos, enumera en el punto 2 unos artículos del texto legal que son de aplicación plena en virtud del art. 149.1.8 y 18 C.E. Ahora bien, el art. 58.3 debe considerarse inconstitucional desde la perspectiva competencial por su conexión con el art. 38 de la Ley, no básico y, por tanto, invasor de las competencias autonómicas sobre urbanismo. Igual ocurre con el art. 62.2, que se remite a lo dispuesto en los arts. 59 y 60 en cuanto a requisitos, procedimiento y efectos. Ya se dijo que las normas procedimentales contenidas en el art. 59 no podían merecer la calificación de básicas, por lo que por su conexión con este artículo tampoco resulta respetuoso con el orden competencial lo dispuesto en el art. 62.2. Por último, en relación con los arts. 78 y 100, en los que se fijan los supuestos expropiatorios, se ha de recordar el explícito pronunciamiento contenido en la STC 37/1987, entre otras, en el sentido de que la determinación de la causa expropiandi corresponde al titular de la competencia que se pretenda actuar y que las Comunidades Autónomas pueden determinarla en relación a aquellas materias que han sido atribuidas a su competencia. Este es el caso del urbanismo. Por consiguiente, los referidos artículos no pueden ser calificados como de aplicación plena. Esto no implica que las Comunidades Autónomas no deban respetar las causae expropiandi contenidas en la legislación sectorial en la que el Estado sea competente, ni que no deban respetar las normas contenidas en la legislación general dictada por aquél para regular la institución, en cuanto que garanticen por igual los derechos patrimoniales de todos los ciudadanos.

La representación de la Generalidad de Cataluña concluye su extenso escrito de demanda con la súplica de que se tenga por formalizado recurso de inconstitucionalidad contra la Disposición final primera de la Ley 8/1990 en su punto 1, en relación con los arts. 5, 6, 7, 8, en su inciso final "conforme a lo establecido en esta Ley", 13.1, 16, 17.1, 18.1 y 3, 19.2, 22, 24, 26, 27.1, 2 y 3, 28.1, 30.1 y 2, 31.1, 32, 33.1, 3, 4 y 5, 34, 35.1, 2 y 3, 36.1, 37.1 y 2, 38, 39, 40.2 y 4, 42.1 y 3, 59, 61, 63.1, 77, 86, 87, 88, 89 y 99.1, las Disposiciones adicionales primera, tercera, 1 y 2, quinta, sexta y novena y las Disposiciones transitorias primera, cuarta, 1, quinta y sexta de la misma Ley, y en su punto 2, en relación con los arts. 58.3, 62.2, 78 y 100, y que se dicte Sentencia por la que se declare la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los mencionados preceptos o, subsidiariamente, que los mismos no son de aplicación en Cataluña.

8. La Sección Cuarta del Tribunal, por providencia de 12 de noviembre de 1990, acordó: 1º) admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, turnado con el núm. 2.481/90; 2º) dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34.1 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes; 3º) publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado", para general conocimiento.

9. Por escrito registrado el 21 de noviembre siguiente, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el Acuerdo de la Cámara de que aun cuando no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones ponía a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, con remisión a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General. El 26 de noviembre tuvo entrada un escrito del Vicepresidente Primero del Senado en el que se comunicaba el Acuerdo de la Cámara de que se la tuviera por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

10. La Diputación General de Aragón, representada por su Letrado don Juan Antonio García Toledo, interpuso, mediante escrito registrado el 27 de octubre de 1990, recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, aduciendo cuanto a continuación, y en síntesis, se consigna:

A) La Ley recurrida viene a reformar el vigente régimen urbanístico de la propiedad inmobiliaria, contenido hasta el presente fundamentalmente en el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1.346/1976, de 9 de abril (no en vano la Ley 8/1990 deroga los preceptos "de la vigente Ley del Suelo y Reglamentos de su desarrollo y demás disposiciones de carácter general que se opongan a lo establecido en esta Ley"). El art. 148.1.3 C.E. dispone que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en la materia de "ordenación del territorio, urbanismo y vivienda". La Comunidad Autónoma de Aragón, como, por lo demás, ha ocurrido con las restantes Comunidades Autónomas, ha asumido la competencia exclusiva en la materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, por dictado del art. 35.1.3 de su Estatuto de Autonomía. Esta competencia autonómica exclusiva tiene una vocación de plenitud, es decir, que es integral, por comprender la potestad legislativa, la reglamentaria y la función ejecutiva. Además, se ha destacar el valor de la Ley del Suelo de 1976 y sus precedentes legislativos a la hora de dibujar los contornos materiales de la competencia sobre urbanismo, lo que permite identificarlo con el régimen urbanístico de la propiedad del suelo. En contraposición con la expresiva titularidad competencial autonómica en la materia de urbanismo, es significativo que del art. 149 C.E. no se desprenda que el Estado explícitamente se haya reservado competencias en dicha materia. No obstante ello, ha de reconocerse la existencia de ciertos entrecruzamientos competenciales.

El propio Preámbulo de la Ley 8/1990 acota cuál es el objeto de su pretensión: modificar el régimen hasta ahora vigente sobre los derechos y deberes de los propietarios del suelo afectado por el proceso de urbanización y edificación, limitándose a fijar las condiciones básicas que aseguren la igualdad de todos los españoles y delimitando, con carácter básico, la función social de la propiedad. Asimismo indica la Ley, como contenido propio, la determinación del contenido económico del derecho y la cobertura legal de una serie de instrumentos jurídicos que permitan una intervención eficaz en la regulación del mercado inmobiliario. A pesar de que dicho texto es prudente y cauteloso para dar la impresión de que se ubica dentro de los límites competenciales estatales, bajo la aparente intención de regular tan sólo las condiciones básicas a que alude el art. 149.1.1 C.E. y una serie de determinaciones a efectos expropiatorios, es lo cierto que la regulación legal va mucho más allá, ahogando en definitiva las posibilidades reales de las Comunidades Autónomas para diseñar una política urbanística propia. En cualquier caso, la Ley invoca, como apoyo constitucional, las competencias que le reserva el art. 149.1 C.E. en sus reglas 1, 8, 13, 18 y 23, todas ellas en cuanto a los preceptos declarados legislación básica, y las reglas 8 y 18 en especial por lo que atañe a los calificados de aplicación plena. A continuación se examina el alcance de los diversos títulos competenciales.

B) El art. 149.1.1 C.E. atribuye competencia al Estado para regular las concretas condiciones que garanticen el derecho de igualdad en el ejercicio de los derechos, pero no los derechos mismos, cuya normación podrá corresponder a otra instancia en virtud de otro título competencial, como así ha señalado el Tribunal Constitucional en Sentencia de 4 de julio de 1986. Ciertamente, el de propiedad es un derecho constitucional y, por lo tanto, entra en el ámbito del art. 149.1.1; la cuestión estriba en determinar el alcance de las denominadas "condiciones básicas". En todo caso, hoy la cuestión aparece más clarificada desde la importante STC 37/1987, a la que cabe remitirse.

La Ley, en segundo término, invoca el art. 149.1.8 C.E., invocación que parece afectar a la regulación de la propiedad del suelo. Pero es evidente que la propiedad no es incondicionadamente materia propia de la legislación civil y, por otro lado, cada día destaca más la vertiente institucional del derecho, integrada por su función social. Es más, la delimitación de la propiedad se aleja paulatinamente del tipo abstracto descrito en el Código Civil, incorporándose progresivamente contenidos y finalidades esenciales relacionadas con el uso o aprovechamiento de los distintos tipos de bienes. En definitiva, la competencia exclusiva del Estado para la legislación civil no excluye que para el ejercicio de las competencias estatutarias sobre sectores materiales de regulación las Comunidades Autónomas tienen capacidad legislativa de disciplinar la propiedad. De nuevo resulta aquí imperiosa la referencia de la STC 37/1987 (fundamento jurídico 8º).

En tercer lugar, aparece invocado el art. 149.1.13 C.E. Por mucha amplitud que pretenda otorgarse a tal precepto, no parece en absoluto razonable dotarle de tal efecto expansivo como para que una regulación eminentemente sectorial como es el régimen urbanístico del suelo encaje en dicho título. Ciertamente, no se está en presencia de una planificación general de la actividad económica, debiendo señalarse especialmente la ausencia de este carácter general. En caso contrario, es obvio que, como ya ha señalado el propio Tribunal Constitucional, se estarían reduciendo literalmente a la nada las competencias legislativas de la Comunidad Autónoma en una materia que el Estatuto de Autonomía le atribuye con carácter exclusivo. En este sentido es muy significativo que el art. 35.1.3 del Estatuto no contenga una restricción o modulación, todo ello a diferencia de otros apartados del mismo artículo.

La Ley recurrida cita asimismo como título competencial el art. 149.1.18. Nada hay que objetar con respecto a la regulación del instituto de la responsabilidad administrativa; y otro tanto debe señalarse en relación con ciertos elementos básicos del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, siempre que no se rebase el concepto constitucional de dicha competencia. Sin embargo, conviene introducir ciertas matizaciones con respecto a la expropiación forzosa, cuya regulación el art. 149.1.18 contempla en cuanto régimen general de dicho instituto, pero no se refiere, y por ende no pueden considerarse incluidas en el precepto, a las regulaciones sectoriales de la institución expropiatoria, en cuanto instrumento y medio al servicio de aquellas regulaciones materiales, por lo que ha de concluirse que la reserva constitucional en favor del Estado de la legislación en materia de expropiación no excluye que las normas autonómicas puedan establecer, en el ámbito de sus propias competencias, los casos, supuestos y formas en que proceda aplicar la expropiación. Aquí procede remitirse a lo señalado en la STC 37/1987.

Tampoco las valoraciones, como figura susceptible de regulación autónoma, son de la competencia estatal, en atención al carácter instrumental de la expropiación. En suma, la expropiación queda estructurada en sus elementos esenciales en el art. 33.3 C.E. (causa expropiandi, interdicción de la confiscación, indemnización que corresponde, reserva legal). Pero las valoraciones urbanas o urbanísticas no tienen por razón de ser la determinación cuantitativa del justiprecio indemnizatorio, sino que vienen a ser un elemento más de la estructura esencial del derecho de la propiedad urbana, al servicio precisamente de la aplicación de su función social (cuya definición corresponde al legislador sectorialmente competente, esto es, el autonómico en el caso del urbanismo). Y es simplemente por razones de congruencia jurídica que el quantum indemnizatorio haya de coincidir con el valor así incorporado al derecho de propiedad de que se trate. La conclusión de todo lo anterior es que la Ley expropiatoria podrá regular procedimientos indemnizatorios tendentes a la cuantificación del valor de los bienes expropiados, pero no podrá atribuir a tales bienes un determinado valor con exclusión de otros posibles, cuya opción escapa a la naturaleza instrumental de la expropiación.

El último de los títulos competenciales invocados por la Ley 8/1990 es el derivado del art. 149.1.23 C.E., precisando el Preámbulo del texto legal que ello es "en cuanto a los preceptos de la Ley que se refieren al régimen del suelo no urbanizable". El art. 149.1.23 C.E. es comprensivo de la competencia exclusiva estatal para la legislación básica sobre protección del medio ambiente, concepto este último que presenta perfiles poco definidos, caracterizándose por su esencia compleja y multidisciplinar, pudiendo sostenerse que, por su evidente sentido horizontal, puede desagregarse en múltiples estrategias sectoriales al abordar su tratamiento legislativo. Así, el Estado, al confeccionar la política global o básica sobre el medio ambiente, podrá hacerlo sin el obstáculo que supone el reparto constitucional de competencias por sectores o materias, de modo que aquella política, por su carácter pluridisciplinar, pueda planear o incidir sobre cualquier asunto capaz de afectar al entorno ambiental de los ciudadanos. Pero todo ello en el bien entendido de que esta competencia estatal recae únicamente sobre el medio ambiente y no sobre los diferentes sectores o materias susceptibles de verse implicados en el mismo, motivo por el cual dicha competencia no puede servir de excusa o pretexto para dejar vacías de contenido, o afectadas en más de lo estrictamente necesario para diseñar el encuadre de una política global sobre el medio ambiente, las distintas competencias sectoriales de las Comunidades Autónomas, y, entre ellas, la relativa a la ordenación territorial y al urbanismo. Puede, por ello, deducirse que, al menos en ciertos aspectos, y en un determinado sentido, se produce una contraposición de títulos competenciales, el estatal y el autonómico, lo que exige una recta localización competencial que debe efectuarse apreciando el sentido o finalidad propia con la que los varios títulos competenciales se han recogido en la Constitución. Debe entenderse al respecto que el carácter específico de los títulos competenciales estatutariamente sancionados (urbanismo y ordenación del territorio) determina una prevalencia aplicativa de los mismos.

C) La oposición a la Ley 8/1990 se dirige, por un lado, contra determinados preceptos de los calificados como básicos, por otro lado contra algunos de los declarados de aplicación plena y, finalmente, contra la supletoriedad del derecho estatal utilizada como título competencial. Pues bien, comenzando por los preceptos declarados básicos, se ha de empezar por expresar que los títulos competenciales invocados por la Disposición final primera, apartado 1, de la Ley resultan suficientes para amparar la regulación de las condiciones básicas de la propiedad, pero este supuesto de hecho sólo se da, por una parte, en los cuatro primeros artículos de la Ley, que configuran los principios generales definidores de la función social de la propiedad del suelo; asimismo concurre, dentro del régimen urbanístico, en relación con la fijación del principio de distribución equitativa de los beneficios y cargas del planeamiento entre los afectados (plasmado en el art. 9) y la obligación de dar a los terrenos y construcciones el destino efectivo o uso establecido en cada caso por el planeamiento urbanístico (art. 10). También puede considerarse con suficiente cobertura competencial estatal la tipología básica de clasificaciones del suelo, pero sin avanzar más en el régimen concreto aplicable a cada uno de dichos tipos, que debe quedar a la regulación legal que cada Comunidad Autónoma desee implantar, como contenido propio y natural de su respectiva política urbanística. Y el régimen de cesiones, dotaciones y estándares urbanísticos puede reputarse también competencia estatal, pero sólo cuando se trate de una regulación uniforme (el que puede denominarse común denominador normativo) en cuanto a su cuantificación mínima, pudiendo las Comunidades Autónomas ampliarlas o extenderlas, así como arbitrar los medios técnicos o procedimentales para obtenerlos; así como el principio de someter a la necesidad de aprobación del planeamiento preciso en cada clase de suelo la adquisición del derecho a urbanizar (art. 12, apartados 1, 3 y 4). Así delimitado el núcleo esencial de la regulación estatal competencialmente legítima, se relacionan seguidamente aquellos preceptos que el legislador estatal ha pretendido también básicos, y cuya regulación y consideración como tales constituyen el objeto del recurso, por suponer una invasión del ámbito competencial de la Comunidad Autónoma de Aragón.

Son, de entrada, los arts. 5, 6 y 7, que contienen directrices acerca del régimen del suelo no urbanizable. El título competencial esgrimido por el legislador estatal es el que radica en el art. 149.1.23 C.E. (legislación básica sobre protección del medio ambiente). Al respecto, ha de subrayarse la total vinculación del régimen del suelo no urbanizable con la competencia exclusiva autonómica sobre ordenación del territorio, que es más amplia en su objeto que la medioambiental, pues incluye en ella la distribución de los usos y actividades a que deba destinarse el suelo y sus distintos tipos clasificados, estableciendo las limitaciones que en cada caso hayan de imponerse, así como el señalamiento de las medidas y condiciones que sean precisas para la protección y defensa del paisaje, para evitar su degradación. El propio Tribunal Constitucional definió esa competencia sobre ordenación del territorio en su Sentencia 77/1984 (fundamento jurídico 2º) como la que tiene por objeto "la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico territorial".

El inciso "conforme a lo establecido en esta Ley" del art. 8 no tiene un contenido que pueda calificarse como básico, ya que el deber impuesto por dicho artículo no debe referirse a la determinación de la propia Ley, ya que se discrepa precisamente de la calificación como básica de buena parte de su contenido, al que remite este precepto. El inciso "en los términos fijados por esta Ley" del párrafo 3º del art. 11 tampoco es, por idéntica razón, de carácter básico. Tampoco tienen ese carácter los arts. 14, 15.1, 16, 17.1, 18.1 y 3, 19.2, 22, 23.2, 24, 26, 27.1, 2 y 3, y 28, por cuanto regulan todos ellos materias propias del régimen jurídico urbanístico en sentido estricto, que pertenecen a la competencia propia de la Comunidad Autónoma por su contenido específico, habiéndose producido una extralimitación en el ejercicio por el legislador estatal de sus títulos competenciales habilitantes. Otro tanto de lo anterior cabe decir con respecto de los apartados 1 y 2 del art. 30, y del apartado 1 del art. 31, que exigen la delimitación de áreas de reparto de cargas y beneficios y de unidades de ejecución, invadiendo la competencia autonómica que, siempre que respete el principio básico de distribución equitativa de beneficios y cargas (consagrado por el art. 9), podrá optar, como técnicas de una política urbanística propia, por otros instrumentos distintos al servicio del cumplimiento del principio básico citado.

El Estado carece asimismo de competencia para la regulación del cálculo de los aprovechamientos tipo, regulado en el Capítulo V del Título Primero de la Ley, sin que se pueda compartir la atribución de naturaleza básica a los arts. 32, 33, apartados 1, 3, 4 y 5, 34, 35, apartados 1, 2 y 3, y 36, apartado 1, ya que en esta materia, quizás más que en ninguna otra, destaca su carácter instrumental y el detalle de una regulación concreta que, por entero, debía corresponder al legislador autonómico. Y con análogo alcance cabe pronunciarse respecto de los arts. 37, apartados 1 y 2, 38 y 39, relativos a los aprovechamientos susceptibles de apropiación. En definitiva, la Ley estatal regula detalles del régimen urbanístico, cuando la competencia exclusiva sobre el urbanismo es autonómica y sólo en ámbitos muy reducidos pueden residenciarse, excepcionalmente, campos de normación de la competencia estatal. También entran en regulación de detalle los arts. 40, apartados 2 y 4, 41 y 42, apartados 1 y 3, referidos a la actuación mediante unidades de ejecución. De ellos debe predicarse lo ya expuesto en el caso anterior. El art. 59, que regula la ocupación directa para la obtención directa, incide también en los mismos vicios que se vienen denunciando, si bien aquí se puede sostener incluso que su contenido tiene, en buena parte, naturaleza meramente reglamentaria.

Se impugna también el carácter básico de los arts. 86 a 89, que establecen supuestos indemnizatorios para los casos de modificación o revisión de los planes, ya que la materia no debe encuadrarse como perteneciente al ámbito del "sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas", por no concurrir los supuestos estructurales exigidos para ello; se trata más bien de un aspecto relativo a la dinámica del planeamiento urbanístico, que encaja plenamente en el régimen urbanístico. Obsérvese, además, que la competencia estatal es para la regulación del sistema de responsabilidad, pero ello no puede equivaler a absorber la regulación, en una sede sectorial específica, de las indemnizaciones procedentes por la modificación de los instrumentos de la planificación urbanística; en una materia que pertenece al campo de la disponibilidad autonómica, y aun en el caso de que se considerara como una especie de la responsabilidad objetiva de la Administración, bastaría con que la Comunidad Autónoma respetara el sistema general diseñado por el legislador estatal para estructurar el instituto de la responsabilidad administrativa.

Se recurren asimismo las Disposiciones adicionales primera, tercera y novena, por cuanto acogen reglas que forman parte del régimen urbanístico, que deben decidirse por cada Comunidad Autónoma. Especialmente significativa es la primera, que precisamente establece el ámbito subjetivo de aplicación de la Ley, los Municipios a los que debe aplicarse, lo que constituye un punto fundamental para la política urbanística autonómica, aparte de que sorprende que regulaciones consideradas básicas por la Ley y, en parte, atinentes al derecho de propiedad privada sean o no aplicables en función del dato coyuntural de su población. También se rechaza la calificación como básica de la Disposición adicional sexta, que retoca la redacción del art. 105 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, cuando resulta que el legislador estatal, en la actualidad, ha sido desapoderado de la competencia urbanística; en consecuencia, ya no existe capacidad jurídica para la modificación de un texto preconstitucional sobre cuyo contenido se carece de competencia. Finalmente, se recurre la Disposición transitoria cuarta, apartado 1, en coherencia con la oposición a la calificación como básica y a la regulación de la figura del aprovechamiento tipo.

D) El apartado 2 de la Disposición final primera contiene una relación de preceptos considerados como de aplicación plena, en virtud de los arts. 149.1.8 y 18 C.E. Pues bien, mediante este recurso se impugna la inclusión de los siguientes: primero, del art. 29.2, porque, a pesar de las apariencias, no es una regla que deba vincularse a la competencia para la ordenación de los Registros e instrumentos públicos; también el legislador estatal (sic) puede definir los supuestos accesibles al Registro de la Propiedad, siempre que se acomode a las reglas que disciplinan dicha institución, como ocurre en el presunto caso en que se utiliza una forma de las existentes dentro de la tipología registral vigente en materia de asientos. Segundo, los arts. 57.1 b) y 2 b), 58, 60 y 62, apartado 2, por cuanto se limitan a determinar supuestos de utilización de las técnicas expropiatoria y de ocupación directa, lo que no supone legislar sobre el contenido de tales figuras, sino tan sólo utilizarlas instrumentalmente, para lo que la competencia encaja dentro del ámbito autonómico. Además, y en cuanto a los que constituyen determinación de causa expropiandi, procede remitirse a lo ya expuesto anteriormente.

Igualmente se ha de expresar disconformidad con la decisión de aplicación plena de los arts. 66 a 73, sobre valoraciones, resultando forzosa la remisión a la justificación que para ello se ha expuesto ya. A ello se ha de añadir que la valoración de los terrenos, como parte integrante del ordenamiento urbanístico, ha de entenderse atribuida, como competencia exclusiva, a las Comunidades Autónomas, pues ni siquiera la competencia estatal para la legislación sobre expropiación forzosa resulta título suficiente para atraer dicha materia. Se trata de competencias de diferente naturaleza, por lo que necesariamente han de tener un distinto objeto jurídico. Aparte de ello las competencias estatales sobre el suelo son esencialmente sectoriales, concretándose en la mera ejecución de determinadas actividades o usos sobre el mismo; pero el régimen de valoraciones compete al estatuto jurídico de la propiedad de los suelos, como consecuencia de la función social que se le asigna, y como competencia urbanística ostenta un marcado carácter horizontal ya que, como tal, tiene como objeto, precisamente, estatuir su régimen. En contraposición a todo lo anterior, los arts. 81 a 85, relativos a la determinación del justiprecio, sí que encajan en el ámbito de la competencia estatal en materia de expropiación forzosa. Finalmente, el art. 100 constituye un supuesto de determinación de causa expropiandi, cuya fijación, al producirse en el ámbito del régimen urbanístico, debía corresponder a la competencia de la Comunidad Autónoma.

E) Una última reflexión sobre el apartado 3 de la Disposición final primera, a cuyo tenor los restantes preceptos serán de aplicación supletoria en defecto de regulación específica por las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias. Sin perjuicio del obligado reconocimiento de la regla constitucional de la supletoriedad del derecho estatal, es contraria al correcto funcionamiento de la relación entre los ordenamientos estatal y autonómico la aplicación indiscriminada de la regla de supletoriedad, cuya utilización abusiva no puede sostenerse, ya que el art. 149.3 C.E. no constituye un título competencial en cuya virtud pueda el Estado legislar sobre todas y cada una de las materias. No existe esa supuesta potestad legislativa general, sino que prevalece el principio de estricta separación competencial entre Estado y Comunidades Autónomas, siendo la cuestión especialmente clara en supuestos como el presente, en que todas las Comunidades Autónomas ostentan la competencia sobre ordenación del territorio y sobre urbanismo. Si bien es cierto que durante la primera fase temporal de creación del Derecho autonómico puede haber materias que, por imposibilidad en el tiempo o por preferencias en el programa legislativo, se encuentren todavía sin regulación autonómica, aun siendo de su competencia, no se trata entonces de un problema de relación entre ordenamientos, en el que uno de ellos complemente al otro supliendo sus defectos cuantitativos, ni es una cuestión a solucionar por medio de la regla del art. 149.3 C.E., ya que se trata de una situación transitoria por definición, mientras que la regla supletoria citada responde a criterios y vocación de permanencia, de aplicación asimismo en el futuro, aun cuando las Comunidades Autónomas hayan elaborado sus ordenamientos propios.

El Abogado de la Diputación General de Aragón concluye su escrito de demanda con la súplica de que se tenga por formalizado recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 8/1990, y concretamente contra su Disposición final primera, en cuanto declara básicos, en unos casos, y de aplicación plena, en otros, los arts. 5, 6, 7, el inciso "conforme a lo establecido en esta Ley" del art. 8, el inciso "en los términos fijados por esta Ley" del párrafo 3º del art. 11, 14, 15.1, 16, 17.1, 18.1 y 3, 19.2, 22, 23.2, 24, 26, 27.1, 2 y 3, 28, 29.2, 30.1 y 2, 31.1, 32, 33.1, 3, 4 y 5, 34, 35.1, 2 y 3, 36.1, 37.1 y 2, 38, 39, 40.2 y 4, 41, 42.1 y 3, 57.1 b) y 2 b), 58, 59, 60, 62.2, 66 a 73, 86 a 89, 100, Disposiciones adicionales primera, tercera, sexta y novena, Disposición transitoria cuarta, apartado 1, así como el apartado 3 de la Disposición final primera en cuanto declara de aplicación supletoria los restantes preceptos (es decir, los no citados en los apartados 1 y 2), los cuales por conexión y en el indicado concepto deben considerarse asimismo impugnados, y, en sus méritos, previos los trámites legales procedentes, que se dicte Sentencia por la que se declare la inconstitucionalidad y consecuente nulidad de los expresados preceptos de la Ley impugnada.

11. Por providencia de 12 de noviembre de 1990, la Sección Segunda del Tribunal acordó: 1º) admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por la Diputación General de Aragón, turnado con el núm. 2.486/90; 2º) dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34.1 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes; 3º) comunicar al Abogado de la Diputación General de Aragón que firma la demanda, que deberá justificar la condición de la representación procesal con que actúa, toda vez que no aparece acreditado en autos este extremo; 4º) publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado", para general conocimiento.

12. Por escrito registrado el 21 de noviembre de 1990, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó al Tribunal el Acuerdo de la Cámara de no personarse en el procedimiento ni formular alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudiera precisar, con remisión a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General. El Vicepresidente Primero del Senado, mediante escrito registrado el siguiente 26 de noviembre, comunicó el Acuerdo de la Cámara de que se la tuviera por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. La Sección, por providencia del 5 de diciembre, acordó incorporar a las actuaciones el escrito que, con la documentación adjunta, se había recibido del Abogado de la Diputación General de Aragón, don Juan Antonio García Toledo, mediante el que se acreditaba su condición de representante procesal de dicha parte, como así se le había interesado en la providencia del 12 de noviembre anterior.

13. La Junta de Castilla y León, representada por el Abogado don Santiago Rodríguez- Monsalve Garrigós, interpuso, mediante escrito registrado el 27 de octubre de 1990, recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo. Ello con arreglo a los motivos y argumentaciones que a continuación se consignan:

A) El Estatuto de Castilla y León, sobre la base de la previsión contenida en el art. 148.1.3 C.E., y siguiendo una pauta generalizada en todos los Estatutos de Autonomía, ha atribuido a la Comunidad Autónoma "competencia exclusiva" en la materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda en su art. 26.1.2. Y ha precisado, en el apartado 2 del mismo art. 26, que en tal materia, como en las demás del listado de su apartado 1, "y salvo norma legal en contrario, corresponde asumir a la Comunidad la potestad legislativa, reglamentaria, la gestión y la función ejecutiva, incluida la inspección", aunque, como se precisa en el encabezamiento del apartado 1, "sin perjuicio de lo establecido en el art. 149 C.E.", es decir, en todo cuanto quepa dentro de los límites marcados en este precepto constitucional. La fórmula es usual y bien conocida, pues, de un modo u otro, ha sido la usada en los distintos Estatutos autonómicos. Quiere decirse que, concretamente, en materia de urbanismo corresponden en exclusiva a la Comunidad Autónoma todas las funciones legislativas y ejecutivas o administrativas, aunque con subordinación al ejercicio de las competencias reservadas al Estado en el art. 149 y con el límite, por tanto, de éstas, pero sólo de éstas. Legislar, en suma, sobre régimen urbanístico es competencia propia de la Comunidad Autónoma, sin otro límite que el que puede resultar de la reserva al Estado, en el art. 149 C.E., de ciertas competencias legislativas que le permiten incidir, desde su posición superior, en la misma realidad abarcada por el urbanismo o en parte de ella. Verdad es que, por otra parte, como se desprende del último inciso del art. 149 C.E., el Estado puede también legislar en las materias en que ello es competencia de la Comunidad Autónoma, dando a esa legislación un mero carácter supletorio y, por ello, no hay nada que oponer, en principio, desde el punto de vista de defensa de las competencias autonómicas, a que el Estado haga una Ley que de suyo es competencia de las Comunidades Autónomas, si claramente se declara su carácter meramente supletorio de la legislación autonómica. El Estado, en este sentido y sólo en éste, puede, pues, en principio, aprobar hoy una Ley urbanística con pretensiones de alcance al territorio de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en tanto el art. 149.1 C.E. no le otorga otros títulos de potestad legislativa que pudieran superponerse al propio de la Comunidad sobre el urbanismo.

Es muy claro y evidente que el urbanismo no está contemplado en el art. 149.1 entre las materias a que se refieren las competencias exclusivas del Estado. Puede afirmarse, pues, con rotundidad, que la materia del urbanismo, en sentido estricto, está efectivamente reservada en cuanto tal a la competencia de la Comunidad Autónoma y en concreto a su potestad legislativa. Nada puede legislar el Estado sobre urbanismo en cuanto tal, como no sea recurriendo a la vía extraordinaria de las Leyes armonizadoras que habilita en su favor, con especiales requisitos, el art. 150.3 del Texto constitucional. Puede afirmarse por ello que, en rigor, el Estado no puede dictar una Ley ordinaria sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo como la que anuncia el Título de la Ley 8/1990, a no ser que lo haga para establecer un derecho supletorio de las Leyes autonómicas en la materia. Ocurre, sin embargo, que dicha Ley ha invertido totalmente la relación que debería existir en ella entre lo supletorio y lo básico o de aplicación plena. De tal modo que se presenta principalmente no como una Ley supletoria estatal, sino como una Ley estatal fundamentalmente básica, cuando no de aplicación plena, y sólo en algunas cosas como supletoria. Y así resulta que, ciertamente, su inconstitucionalidad por invasión de las competencias urbanísticas de la Comunidad Autónoma se encuentra esencialmente en su Disposición final primera, apartados 1 y 2, en cuanto que califican como legislación básica o como legislación de aplicación plena, respectivamente, numerosos preceptos que tendrían que ser considerados como meramente supletorios de la legislación autonómica. Desde luego, nada obstaría a que en una Ley estatal de tipo supletorio sobre urbanismo se introdujeran algunos preceptos con carácter de legislación básica o de legislación de aplicación plena, amparados en legítimos títulos competenciales estatales y con incidencia en el mismo campo de la realidad comprendido en el urbanismo. Pero ello sólo si el Estado lo hace a título distinto del de la ordenación o el régimen urbanístico y dentro de los límites de las competencias que le confiere directamente el art. 149 C.E.

B) Los títulos competenciales esgrimidos por la Disposición final primera de la Ley 8/1990 para justificar la calificación de grandes partes de la Ley como legislación básica o de aplicación plena pretenden agotar las posibilidades que ofrece el art. 149.1 C.E. para incidir legislativamente de ese modo en el ámbito de la realidad propio de la ordenación urbanística. Ahora bien, comenzando por la referencia al título del art. 149.1.1, puesto que las "técnicas" jurídicas del urbanismo pertenecen a la competencia legislativa autonómica y puesto que el Estado carece de competencia para regular el urbanismo, la competencia estatal sobre la base del art. 149.1.1 habrá de limitarse a fijar las condiciones básicas que las Comunidades Autónomas han de respetar a la hora de incidir con su legislación urbanística en el derecho de propiedad y/o en la libertad de empresa o, en su caso, en otros derechos o deberes constitucionales. Pero ello no legitima al Estado para irrumpir en el ámbito específico, secundario, reservado a la competencia autonómica. Pues bien, la Ley 8/1990 ha venido a establecer una nueva regulación básica del derecho a la propiedad sobre el suelo que modifica sustancialmente la hasta ahora vigente. La Ley, en efecto, lleva a cabo una redefinición de los límites y, por lo mismo, del contenido del derecho a la propiedad sobre el suelo, declarando que no forman parte de éste las facultades urbanísticas, y que éstas pueden adquirirse, en las condiciones legales, de la Administración Pública cuando se ostenta la propiedad sobre terrenos afectados al nuevo servicio público -o función pública- del urbanismo, y que la Administración, también en las condiciones legales, podrá privar de su contenido útil propio a la propiedad sobre el suelo, mediante la decisión de afectarlo al servicio público urbanístico. Con esto y alguna determinación más, también contenida en la Ley, el poder legislativo estatal no se ha excedido de lo que es su competencia para determinar las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho a la propiedad e, implícitamente, de la libertad de empresa. Aunque mediante esta nueva regulación básica del derecho a la propiedad sobre el suelo obligue a modificar algunas Leyes urbanísticas autonómicas.

La cuestión es, sin embargo, que el legislador estatal debería haberse detenido ahí, en orden a establecer una legislación básica sobre los derechos o deberes constitucionales implicados, dejando a las Comunidades Autónomas el modo de regular cómo se articula técnicamente, jurídicamente, la adquisición de las facultades urbanísticas y la incorporación de los particulares al nuevo servicio público urbanístico (municipal, en principio), etc. Porque esto es ya regulación de la ordenación urbanística, que es competencia de los legislativos autonómicos. Y tanto más, además, cuanto que con la nueva Ley las actuaciones urbanísticas de todo tipo pasan a estimarse actuaciones administrativas que, en el caso de que las lleve a cabo un particular, lo hará no tanto como propietario -la propiedad es sólo una condición o requisito necesario pero nada más- como en cuanto gestor indirecto de un servicio público, bajo la entera dependencia de la correspondiente Administración. Es, en suma, claro que la casi totalidad de la regulación contenida en la Ley 8/1990 no puede justificarse como regulación, ni básica ni no básica, del derecho a la propiedad (ni de la libertad de empresa), pues en realidad tal derecho queda de entrada excluido en cuanto tal del proceso urbanístico y reducido a la condición de mero requisito de identificación de los colaboradores o gestores indirectos del servicio público urbanístico, que es lo que realmente es objeto de la Ley, con manifiesto exceso de la competencia estatal para dictar legislación básica. No hay, por lo demás, en la Constitución otros derechos o deberes constitucionales cuya regulación básica al amparo del art. 149.1.1 pudiera legitimar en todo o en parte lo que no puede ampararse en una regulación básica del derecho a la propiedad o de la libertad de empresa. La Ley dice pretender resolver un grave problema de encarecimiento de la vivienda, pero no es en modo alguno una Ley que trate de garantizar unas condiciones básicas de igualdad de todos los españoles en el disfrute o en el ejercicio del derecho constitucional a la vivienda -a "una vivienda digna y adecuada", en la expresión del art. 47 C.E.-. Ni siquiera se ha esforzado el legislador por tratar de demostrar que así fuera en la Exposición de Motivos. Todo lo que se dice en la Ley podrá ser más o menos importante para una mayor efectividad del derecho a la vivienda, pero no hay ni una sola técnica específica, dotada de aplicabilidad básica o plena, que trate de garantizar una verdadera igualdad básica en el derecho a la vivienda. Por lo demás, ni siquiera se invoca en la Ley un eventual intento de apoyo en la regulación básica de los deberes prestacionales a los que se refiere el art. 31.3 C.E. Y es que, desde luego, tampoco parece que tenga entidad de deber constitucional -para así entrar en el ámbito del art. 149.1.1- el que se configura en el art. 8 de la Ley 8/1990, a cargo de los propietarios de suelo afectado a procesos urbanísticos, para que se incorporen a éstos en las condiciones y plazos previstos en el planeamiento o legislación urbanística aplicables, etc. La existencia o no de tales deberes es algo que debe ser establecido por el legislador urbanístico autonómico, como parte de la regulación del servicio urbanístico -conforme a las nuevas bases estatales-, sin que exista en la Constitución base alguna para justificar un poder legislativo directo del Estado sobre tal cuestión, una vez que las actuaciones urbanísticas han quedado separadas realmente del derecho a la propiedad como tal. Ciertamente, si un terreno queda afectado al urbanismo parece evidente que, lo digan o no los legisladores autonómicos, tendrá que incorporarse al correspondiente proceso urbanístico, ya en manos de la Administración. Su propietario, por tanto, o se incorporará a ese proceso o tendrá que aceptar que otro ocupe su lugar mediante expropiación, venta forzosa, etc., pero todo esto es el legislador autonómico quien debe regularlo y el Estado no tiene títulos para condicionar su autonomía con preceptos básicos.

C) El segundo de los títulos invocados por la Ley 8/1990 para justificar parte de su legislación básica y, sobre todo, de su legislación de aplicación plena es el del art. 149.1.8 C.E., es decir, la competencia exclusiva del Estado sobre la legislación civil. Con tal invocación el Estado parece querer cubrir las normas de la Ley concretamente relativas a la regulación del derecho de propiedad. A esta pretensión debe objetarse de inmediato que el régimen de la propiedad privada excede de la legislación civil (STC 37/1987, fundamento jurídico 8º). Carece, pues, de legitimidad constitucional invocar aquí la legislación civil como un título de competencia estatal oponible a la competencia autonómica en materia urbanística. Lo "civil" aquí de competencia estatal -en cuanto a la propiedad concretamente-quedaría absorbido por la competencia ya analizada sobre la regulación básica de los derechos constitucionales.

Por lo que atañe a la competencia sobre planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 C.E.), además de lo dicho en la STC 37/1987, fundamento jurídico 7º, se ha de señalar que una Ley de régimen urbanístico no puede ser considerada como reguladora de las bases y de la coordinación de la planificación de la actividad económica. Y lo que permite al Estado el art. 149.1.13 no es determinar las bases del planeamiento urbanístico, físico, o su coordinación, sino las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, que es cosa distinta, aunque, bajo cierta perspectiva, también la actividad urbanística forme parte de la actividad económica y, en cuanto tal, sea también insertable en la planificación general económica.

Otro de los grandes títulos esgrimidos por el autor de la Ley 8/1990, tanto en el apartado 1 como en el 2 de su Disposición final primera, es el del art. 149.1.18 C.E. (régimen jurídico de las Administraciones Públicas y, en particular, legislación sobre expropiación forzosa, la básica sobre concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones). Especial importancia tiene aquí la competencia reservada al Estado sobre la legislación relativa a la expropiación forzosa, que es, en efecto, una competencia legislativa plena estatal; sólo el Estado puede regular la expropiación a nivel legislativo, e incluso a cualquier otro nivel normativo. Ahora bien, dada la doctrina del Tribunal en la STC 37/1987, fundamento jurídico 6º, es asimismo indudable que la Comunidad Autónoma actora está dotada, como las demás, de potestad expropiatoria y de la potestad de determinar por vía legislativa -o, en su caso, reglamentaria- las causae expropiandi que considere justificadas en las materias en las que disponga de potestad legislativa, como son las de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Por lo demás, aunque el régimen de las valoraciones debe establecerse por la Ley estatal, ello debe hacerse de modo que no se irrumpa en el ámbito legislativo propio de las Comunidades Autónomas, es decir, con el suficiente grado de abstracción y sin descender a emplear referencias que condicionarían o impedirían la libertad de conformación del sector material de que se trate, que es propia del legislador autonómico. Lo mismo habría que decir respecto a la regulación por el Estado del sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas. Estas competencias no pueden vaciar de hecho de potestad legislativa a las Comunidades Autónomas o emplearse para establecer legislación básica en materias en que la Constitución no la reserva al Estado.

Ya se ha dicho que con la nueva Ley 8/1990 la gestión urbanística asignada a los particulares -a condición de que tengan la propiedad del suelo- es una gestión indirecta de un nuevo servicio público. La situación de propietario se asemeja, pues, a la del concesionario de la Administración, aunque la técnica empleada por esta Ley para encomendar la gestión a quienes tienen esa condición sea distinta. Pues bien, conviene advertir que la competencia estatal sobre la legislación básica de concesiones administrativas y contratos no legitimaría una regulación estatal detallada del régimen de concesión de la gestión urbanística a los propietarios como la que se hace en la Ley 8/1990, ni siquiera interpretando en un sentido muy lato la noción de concesión administrativa. La competencia estatal sólo legitima para regular las bases de la institución administrativa correspondiente y no para entrar en las especialidades con que pueda querer aplicarse en sectores materiales determinados que sean de la competencia autonómica. Finalmente, por lo que se refiere al régimen jurídico de las Administraciones Públicas, parece claro que la Constitución se refiere al régimen jurídico general de los diversos tipos de Administraciones Públicas, pero no a las disposiciones dirigidas específicamente a regular la actuación de las Administraciones en las diversas materias. La intervención de los Municipios y/o de otras Administraciones Públicas en la ordenación urbana, si bien ha de sujetarse a las bases del régimen jurídico general de las correspondientes Administraciones Públicas, no tiene por qué quedar sometida a una legislación básica específica de carácter estatal, que excedería de lo que es la regulación básica del Derecho Administrativo, del régimen general aplicable a dichas Administraciones, para pasar a ser propiamente una legislación sectorial básica, no reservada, desde luego, en el art. 149.1.18 C.E., al Estado.

Aunque la materia del art. 149.1.23 C.E. (medio ambiente) se invoca también como fundamento de la competencia estatal para dictar la legislación básica que se contendría en la Ley 8/1990, según su Disposición final primera, apartado 1, la verdad es que muy escasas normas de dicha Ley pueden ampararse en tal título competencial. De hecho ninguno de los preceptos cuya calificación como legislación básica es objeto de la impugnación instrumentada en el presente recurso puede encontrar cobertura, como se verá, en lo que razonablemente podría ser considerado como bases de la protección medioambiental.

D) Tras lo expuesto, procede ya demostrar artículo por artículo la inconstitucionalidad de la Disposición final primera de la Ley en tanto que declara legislación básica o, en otros casos, legislación de aplicación plena los preceptos legales que cita.

Art. 8. Este artículo no puede encontrar fundamento en la competencia estatal para regular las condiciones básicas del derecho de propiedad, porque según el art. 1 de la misma Ley el proceso urbanizador o edificatorio no es ya algo que competa al propietario por su derecho de propiedad, sino que constituye una función o servicio público propio de la Administración. Debe ser el legislador autonómico quien, en principio, regule ese nuevo servicio público y determine el modo y las condiciones en que los particulares hayan de incorporarse al denominado proceso de la urbanización y edificación urbana. Esto no es ya algo relacionado con el derecho de propiedad, aunque éste haya de tenerse lógicamente en cuenta, sea para contar con sus titulares sea para expropiarles de una u otra forma. La igualdad básica en cuanto al ejercicio y contenido del derecho a la propiedad sobre el suelo no se ve afectada porque los legisladores autonómicos dispongan en este orden unas u otras cosas, y no hay razón, desde la igualdad básica en el derecho a la propiedad, para imponer a todas las Comunidades Autónomas un determinado tipo de deber de los propietarios en el orden administrativo- urbanístico, que realmente no se vincula al derecho de propiedad, dada la previa opción del legislador estatal ya indicada, y que no es sino una técnica jurídico-administrativa de obtener la colaboración privada en la actuación urbanística, que no tiene por qué imponerse en todo el territorio español de la misma forma. Este artículo hace nacer el deber de una técnica urbanística precisa, cual es el planeamiento, que tampoco el Estado tiene potestad legislativa ordinaria para imponer a las Comunidades Autónomas, ni en sí misma ni como fuente concreta del deber de incorporación a la actuación urbanística. Así, el art. 149.1.1 no ofrece cobertura alguna a este artículo. Ni atendiendo al derecho de propiedad, ni atendiendo a ningún otro derecho o deber constitucionalmente garantizado. ¿Qué relación, sino muy remota, puede tener este precepto con una garantía estatal de igualdad en el derecho a la vivienda? El art. 31.2 C.E. podría justificar que el poder legislativo estatal aprobara una Ley en orden a determinar las condiciones básicas para que las Leyes autonómicas establecieran prestaciones públicas obligatorias, deberes prestacionales públicos. Lo que no puede hacer el legislador estatal -sobre la base del art. 149.1.1 C.E.- es establecer él esos deberes en materias cuya regulación legislativa es competencia autonómica. Por lo demás, ni las materias 8 o 13, ni menos aun la 18 o la 23, del art. 149.1 C.E. dotan tampoco al Estado de una potestad legislativa básica para dictar este artículo.

Art. 9. Hay que repetir aquí lo dicho anteriormente. No es ésta una regulación del derecho de propiedad, toda vez que las facultades urbanísticas y sus requisitos condicionantes o sus contenidos ya no integran el contenido de ese derecho, sino que forman parte del servicio público urbanístico y se otorgan o conceden a los particulares del modo que juzgue oportuno el legislador competente en materia urbanística, que es el autonómico, directamente, y sólo supletoriamente el Estado. Sólo se podría reconocer un carácter legítimamente básico al establecimiento del principio de equitativa distribución de beneficios y cargas en cualquier proceso urbanístico, cualquiera que sea la modalidad técnico-jurídica de éste, que toca al legislador autonómico establecer. En este sentido, en el art. 3 de la Ley debería haberse incluido el adjetivo "equitativo" junto al sustantivo "reparto". Con eso bastaría. Hay que repetir asimismo lo dicho en el artículo anterior sobre la ausencia de otros títulos competenciales estatales respecto de la legislación básica que cubran a este precepto.

Art. 11. A pesar de la apariencia de este precepto, tampoco es una norma reguladora del derecho de propiedad, salvo en cuanto al punto 4. Aunque los derechos que contempla se incorporen a la esfera jurídica de quien ha de tener la propiedad del suelo, se trata de unos derechos administrativos otorgados por disposiciones o actos administrativos que luego la Ley detalla y que no tienen por objeto directo cosas, sino actividades: urbanizar, aprovechar urbanísticamente, edificar. Actividades que se proyectan sobre la cosa objeto de la nuda propiedad que ha de estar en la base, pero que no se reconocen al propietario por su condición de tal sino en cuanto colaborador o gestor del servicio público que dichas actividades constituyen ahora para el legislador estatal. Esa llamada integración del contenido urbanístico de la propiedad inmobiliaria por la adquisición sucesiva de estos derechos no es propiamente tal, dado el grado de entera dependencia con respecto de la Administración urbanística con que se otorgan tales derechos al propietario. La propiedad no se integra en esta Ley con nuevas facultades o derechos, sino que simplemente el titular de un derecho de propiedad nuda sobre el suelo afectado al proceso urbanístico adquiere unos derechos de gestión urbanística, entrando en particular relación con la Administración por esta causa: unos derechos propter rem, ciertamente, pero unos derechos de estatuto independiente del derecho de propiedad, que adquiere el propietario pero que no forman parte en realidad de la propiedad. Y todo ello como una manifestación exclusiva de una determinada manera de regular la función o el servicio urbanístico, que es competencia autonómica. Con la debida adaptación de las primeras líneas del precepto sólo podría salvarse y reconocerse de carácter básico a su núm. 4, en cuanto que ahí sí que parece indudable que se regula un determinado modo de adquirir un nuevo derecho de propiedad, vinculado al derecho de propiedad sobre el suelo, que es el derecho a la propiedad sobre lo edificado conforme a licencia o conforme a la ordenación urbanística, mejor, vigente en cada sitio.

Art. 12.1, 3 y 4. En cuanto regulador del modo de conferir a los particulares una primera participación en el servicio público urbanístico que se desprende de la Ley desde sus primeros preceptos, hay que volver a repetir que, siendo mero urbanismo, la competencia para su regulación legislativa es de la Comunidad Autónoma y no del Estado. Este no puede regular sino supletoriamente si debe haber o no planeamiento o cuál deba ser el instrumento jurídico para conceder a un particular el llamado derecho a urbanizar. Ni siquiera hay título jurídico constitucional suficiente que permita al Estado configurar de determinado modo las llamadas facultades o derechos urbanísticos. Las Comunidades Autónomas deben poder configurarlos como quieran, una vez que ya no son algo inherente a la propiedad. Por lo demás, el Estado no puede habilitar directamente al planeamiento como lo hace en el apartado 4 de este artículo, con carácter de legislación básica. Esta determinación corresponde al legislador urbanístico.

Art. 13.1. En tanto que este artículo predetermina modalidades concretas del planeamiento urbanístico -Plan General, planeamiento de desarrollo de éste-, se está excediendo de la competencia del Estado para establecer legislación básica. Si el Estado quiere establecer un principio procedimental participativo, probablemente pueda hacerlo sobre la base del art. 149.1.18 C.E., o incluso del 149.1.1 en relación con el 23.1 y 129.1 de la misma Ley fundamental, pero ello deberá hacerse del modo abstracto que evite invadir el ámbito competencial propio de la potestad legislativa autonómica en materia urbanística.

Art. 14. Este precepto es uno de los que pone de relieve la naturaleza de los llamados en la Ley derechos urbanísticos. Es evidente que tanto la figura de unidad de ejecución como las demás que conforman el contenido de este precepto son estrictamente urbanísticas y deben, por lo tanto, considerarse objeto propio de la competencia legislativa de la Comunidad Autónoma. Ninguno de los títulos competenciales estatales da cobertura a la pretensión de dar a este artículo carácter de ley básica. Se trata de la regulación de un modo de extinción de un derecho administrativo -el de urbanizar- que tiene por objeto una actividad del servicio público urbanístico. El apartado 2 puede considerarse válido incluso como ley de aplicación plena, pero es perfectamente innecesario por tenerlo ya establecido con carácter general y bien preciso la Ley de Procedimiento Administrativo e incluso el art. 105 c) C.E.

Art. 15.1. Se trata de otra determinación propiamente urbanística, relativa a otro de los derechos urbanísticos configurados por la Ley impugnada, excediéndose de la competencia estatal en cuanto pretende dotarla del carácter de legislación básica y por ende preferente a la autonómica. No se regula aquí nada sobre el derecho de propiedad, desprovisto por la Ley de toda posibilidad de aprovechamientos urbanísticos y reducida a simple situación jurídica de relación con el suelo, sin contenido de utilidad alguno propio, a partir del momento en que ese suelo queda afectado al servicio público urbanístico mediante su calificación de suelo integrado en los procesos urbanos. El derecho al aprovechamiento urbanístico pertenece a la Administración, al poder público, y se concede a los particulares que colaboran con el servicio público urbanístico en las condiciones y forma que fija la Ley. Pero esa Ley debe ser, en principio, autonómica y sólo supletoriamente estatal.

Art. 16. En coherencia con cuanto se lleva expuesto, hay que sostener aquí que la determinación de la existencia de distintos tipos de suelo a efectos del proceso urbanístico es algo que compete establecer exclusivamente a las Comunidades Autónomas, o, al menos, con preferencia a lo que el Estado pueda disponer por vía de supletoriedad. Máxime tras haber excluido la Ley básica estatal del contenido del derecho de propiedad y de la libertad de empresa que le está de ordinario vinculada todo cuanto se refiere a la urbanización y edificación urbana. Y, por supuesto, la determinación de los aprovechamientos apropiables, es decir, reconocibles al titular de un terreno -que a eso se reduce, en efecto, la trascendencia jurídica de la propiedad, a una pura titularidad formal sobre el terreno- en cuanto gestor indirecto del servicio público urbanístico, parece que ha de entrar de lleno dentro de lo que corresponde ponderar y fijar al legislador autonómico, cuando no al Municipio responsable del desarrollo de su propio medio urbano. Siendo como es, a partir de la nueva Ley, dicho aprovechamiento algo concedido por la Administración para la mejor consecución de los intereses públicos encomendados al servicio público urbanístico, no se está ante dimensión alguna de un derecho constitucional -como el de propiedad- cuyas condiciones básicas debieran ser igualadas por el legislador estatal. La referencia a la expropiación que se hace en el apartado 2 no cambia las cosas. Cuando se trata de derechos administrativos otorgados por la Administración, la Administración concedente o la ley con competencia para regularlos puede obviamente señalar su valor, especialmente para los casos en que se quiera proyectar sobre éste una sanción por incumplimiento de condiciones, que es a lo que en realidad se alude en dicho precepto como en otros que se verán.

Art. 17.1. Si el derecho al aprovechamiento urbanístico formara parte del contenido propio del derecho de propiedad sobre el suelo -como ocurría antes de esta Ley-, estaría justificada una legislación básica estatal que, en términos más abstractos que los empleados por este artículo y los demás que se están analizando, garantizara unos mínimos de igualdad en todo el territorio español al contenido urbanísticamente útil del derecho de propiedad sobre el suelo, sin necesidad de entrar a predeterminar las técnicas que hayan de aplicarse para lograrlo. Pero como tal derecho al aprovechamiento urbanístico es ahora un derecho concedido por la Administración que se adiciona a la nueva propiedad sobre el suelo, sin integrarse propiamente en él, ni siquiera posee el Estado competencia para establecer aquellas condiciones básicas de igualdad en su alcance. Son las Comunidades Autónomas las únicas con potestad legislativa en todo lo relativo al nuevo servicio público urbanístico. En cualquier caso, es evidente que ninguna necesidad hay de imponer desde el Estado modalidades técnicas urbanísticas como las "unidades de ejecución", "suelo urbano", el "planeamiento", "áreas de reparto", en las que se basa el precepto analizado. Por todo ello, tampoco este artículo puede ser calificado de legislación básica.

Art. 18.1 y 3. La reducción del derecho al aprovechamiento urbanístico que se establece aquí, por razón de incumplimiento de unos plazos que han de establecerse preceptivamente por la Administración o directamente por el legislador en orden al ejercicio de dicho derecho, constituye -como esta misma imposición de unos plazos- una medida de política urbanística exclusivamente, que, por ello, corresponde al legislador autonómico determinar la conveniencia de su previsión y regulación. Además, en cuanto este artículo determina una causa expropiandi -para la expropiación propiamente dicha o para esa figura especial de expropiación que es la venta forzosa- de ese mismo derecho administrativo al aprovechamiento urbanístico, es claro que está invadiendo la competencia legislativa autonómica para determinar los supuestos expropiatorios en materia urbanística. En fin, la fijación del valor del derecho a expropiar o revocar por la Administración en el caso, en cuanto medida sancionadora del incumplimiento de unos deberes o condicionamientos administrativos del derecho concedido anteriormente, es algo que indiscutiblemente debe ser competencia del legislador autonómico o de la Administración urbanística sobre la base de las determinaciones habilitantes de aquél. No se trata aquí de valoraciones o de criterios de valoración de los bienes o derechos expropiados en sí mismos, en el sentido en que el Tribunal Constitucional ha dicho que deben ser competencia legislativa estatal, sino de una manifestación de la potestad sancionadora administrativa, cuya regulación debe considerarse competencia propia de quien tenga la competencia legislativa sobre la materia correspondiente. Sólo en la medida en que dicha potestad es objeto de ciertos derechos constitucionales importantes (arts. 24 y 25 C.E.) debe entenderse legitimado el Estado para disponer las condiciones básicas de satisfacción de esos derechos. Pero no parece que la previsión del art. 18 sea reconducible a este ámbito competencial. El quantum de las sanciones no tiene por qué considerarse integrante de las condiciones básicas de los derechos constitucionales frente a la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas. Y lo mismo habría que decir si se pretende dar cobertura a este precepto desde la competencia legislativa básica del Estado sobre el régimen jurídico de las Administraciones Públicas (art. 149.1.18), del que podría entenderse que forma parte la regulación general de su potestad sancionadora. Sin que, por lo demás, deba perderse de vista que lo que se regula en el art. 18 es una potestad sancionadora ejercitable desde una posición de supremacía especial de la Administración, es decir, en el seno de relaciones de sujeción especial, y ya se sabe que la trascendencia y régimen de las sanciones en este ámbito no coincide plenamente con los de las sanciones de supremacía general.

Art. 19.1 y 2. Deben darse por reproducidas aquí las razones ya expuestas a propósito de los artículos anteriores. Ha de reiterarse que si el derecho al aprovechamiento, como los demás derechos urbanísticos, no son algo inherente a la propiedad sino concesión administrativa, debe ser el legislador urbanístico -el autonómico, por tanto- quien elija y determine el modo de atribuirse todos esos derechos, sin que el Estado posea facultades normativas para imponer a las Comunidades Autónomas unos criterios al respecto, como pretende hacer en éste y en otros de los preceptos que se analizan. Se trata de cuestiones relativas a la ordenación urbanística que no afectan a derechos ni a deberes constitucionales, cuya igualdad básica hubiera de garantizar la Ley estatal, que nada tienen que ver con la legislación civil ni con la planificación económica, ni con el medio ambiente ni con el régimen jurídico general de las Administraciones Públicas.

Art. 20. La determinación del modo de adquirirse por un particular el derecho a edificar - separado ya por esta misma Ley en su parte realmente básica del derecho de propiedad- es algo propio de la política legislativa urbanística. El Estado carece de títulos para imponer que dicho derecho haya de adquirirse por lo que, sin duda por inercia histórica, denomina "licencias", sin que pueda reconocerse ya en tal acto una verdadera y propia licencia, sino más bien un auténtico acto de concesión administrativa, constitutivo de derechos ex novo. La regulación, asimismo, de las condiciones de adquisición del derecho del que se trata debe entenderse competencia autonómica, sin que tenga por qué imponerse lo establecido en el último inciso del precepto.

Art. 22. Ya se ha explicado anteriormente (art. 18) que el Estado carece de competencia para disponer una legislación directa y preferente a la autonómica -una legislación básica- respecto a la determinación de las causas de expropiar y la concreción cuantitativa de sanciones.

Art. 23. Si la concesión del derecho a edificar -o del servicio público de edificación de determinados edificios- es algo que compete regular al legislador autonómico, es obvio que es a él al que le corresponde regular cuanto se contiene en este artículo. Tan sólo la exigencia de la previa audiencia del interesado es algo tan indisponible para él como lo es para el legislador estatal si tuviera competencia en esta materia. Es la Ley de Procedimiento Administrativo la que ya lo exige, aunque aquí o en cuantas Leyes se quiera se reitere además tan fundamental e imprescindible requisito.

Art. 24. Se trata de una regulación de los efectos de la extinción del derecho administrativo a edificar, que, por cuanto se lleva expuesto, ha de estimarse, sin duda, competencia exclusiva del legislador autonómico. Este precepto no puede tener otro valor que el meramente supletorio de la legislación autonómica. Deben reproducirse las razones expuestas (arts. 18 y 22, principalmente) sobre la competencia autonómica para regular o determinar las causas de expropiar y el alcance de las sanciones en concreto. Por lo demás, como cualquier acción sobre el suelo, cuya propiedad ha sido convertida por la Ley en nudo dominio, es algo propio de la Administración, que sólo podrán llevar a cabo los particulares por concesión de ella, el régimen de las "autorizaciones" y órdenes administrativas para cualesquiera actuaciones sobre el suelo, y lo que se apoya en él -al menos hasta que se patrimonialice, se asuma en el derecho a la propiedad, lo edificado, pero quizás también después-, es algo que corresponde fijar exclusivamente al legislador autonómico. No está en juego aquí nada sobre lo que el Estado pueda establecer legislación básica, una vez excluido por ésta del contenido del derecho a la propiedad cuanto se refiere al proceso urbanístico y edificatorio en forma urbana.

Art. 26.2 y 3. La incompetencia del Estado para dictar este precepto como legislación básica es tan manifiesta como la de los artículos precedentes. Valen aquí las razones ya expuestas especialmente a propósito de los arts. 18, 19, 20 y ss.

Art. 27.2 y 3. La Ley, en el art. 27.2 y en otros preceptos, mezcla el valor de las facultades urbanísticas adquiridas de la Administración para realizar la gestión urbanística y el de los elementos materiales que se van adicionando al suelo como consecuencia de su ejercicio, con el valor del terreno, del suelo mismo, único bien sobre el que se proyecta la nuda propiedad de su titular, según la misma Ley. En realidad, son derechos diferentes y obviamente deben tener cada uno de ellos su propia valoración. El art. 27.2, aparte de sus posibles deficiencias técnicas, podría, sin inconveniente, considerarse legislación básica estatal con sólo suprimir "cuando se solicitó la licencia", pues esta referencia entra ya en el campo propio de la competencia legislativa autonómica. La inconstitucionalidad de la calificación del art. 27.3 como legislación básica deriva de las mismas razones ya repetidamente expuestas: está en dependencia de todo el sistema o régimen urbanístico que esta Ley organiza y que sólo el legislador autonómico puede organizar, especialmente si, como la propia Ley dispone, todo eso es ya algo realmente ajeno al derecho a la propiedad; sólo el legislador autonómico puede establecer en esta materia urbanística las causae expropiandi, por otra parte (el legislador estatal sólo supletoriamente, en el mejor de los casos).

Art. 28. En cuanto al apartado 1, se trata de un aspecto de la regulación del derecho al aprovechamiento urbanístico, por lo que, según lo ya razonado anteriormente, debe considerarse competencia propia del legislador autonómico, que debe tener entera libertad de recurrir o no a esa figura o/y de regularla como lo considere más oportuno. Por lo que se refiere al apartado 2, habría que decir lo mismo. Realmente no hay innovación del ordenamiento registral que pudiera ampararse en el art. 149.1.8 C.E., sino mera conexión con las consecuencias de dicho ordenamiento del Registro de la Propiedad -que sí es competencia estatal- en la regulación específica objeto de este artículo. Y es ésta la que no puede estimarse competencia estatal, como no sea a título meramente supletorio.

Art. 30.1 y 2. Las figuras de los "planes generales", las "áreas de reparto", el "suelo urbanizable" son propias de la legislación urbanística, que es competencia propia de las Comunidades Autónomas y sobre las que el Estado carece de títulos competenciales para establecer normas básicas, máxime cuando todo el proceso urbanístico y edificatorio ha quedado excluido del derecho constitucional a la propiedad y convertido en una suerte de servicio público reservado al poder público, el del urbanismo, competencia exclusiva autonómica. El modo de atribuir la Administración a los particulares una participación más o menos amplia en la gestión de ese servicio es competencia del legislador autonómico. Cómo haya de contarse con los propietarios del suelo afectado a ese servicio público, qué sistema haya de organizarse, en su caso, para equilibrar beneficios y cargas del proceso urbanístico, etc., son cuestiones que debe resolver la legislación autonómica. El Estado ya no tiene títulos para dictar ahí una legislación básica. Máxime tras la decisión trascendental de la propia Ley de vaciar al derecho de propiedad de toda facultad urbanística.

Art. 31.1. El Estado carece de títulos competenciales para dar a este precepto carácter de legislación básica. Es una norma de pura regulación urbanística. No hay que obligar a las Comunidades Autónomas a disponer un sistema urbanístico como el que sirve de base a este precepto.

Arts. 32; 33.1, 3, 4 y 5; 34; 35.1, 2 y 3 y 36.1. Todo este bloque de preceptos, relativos al cálculo de los llamados aprovechamientos tipo, carece de toda justificación como legislación básica. Se trata de la regulación de una técnica urbanística al servicio de la determinación del derecho al aprovechamiento urbanístico y que, por tanto, como éste mismo, es algo que corresponde regular en exclusiva al legislador autonómico, sin perjuicio de la posibilidad de su mantenimiento como derecho estatal supletorio. No se está regulando ya aquí la propiedad, sino un eventual derecho de gestión indirecta de un nuevo servicio público, independiente del derecho de propiedad según la propia Ley.

Arts. 37.1 y 2, 38 y 39. En cuanto elementos de la regulación del derecho al aprovechamiento urbanístico merecen idénticas consideraciones que éste: son campo de la competencia reguladora de las Comunidades Autónomas. No hay títulos competenciales en la Constitución para dar a estos preceptos carácter de legislación básica. Se está ante la configuración legal de un eventual derecho administrativo a la gestión de una actividad implícitamente declarada servicio público reservado a la Administración: la actividad edificatoria, en concreto, el medio urbano.

Arts. 40.2 y 4, 41 y 42.1 y 3. Una vez más se está ante regulaciones específicamente urbanísticas, que parten de una determinada opción en la ordenación técnico-jurídica de la actuación urbanizadora y edificatoria y de la participación en ella de los particulares. Una opción que la Constitución no legitima, por ningún concepto, al legislador estatal para su adopción, salvo por vía supletoria.

Art. 29.2. Se altera aquí el orden de la numeración de los artículos analizados. Se trata de un precepto de "aplicación plena" según la Disposición final primera de la Ley, apartado 2. No se niega, desde luego, la competencia exclusiva del Estado para determinar las relaciones con el Registro de la Propiedad. Ocurre, sin embargo, que al ejercer su poder legislativo sobre ello debería hacerlo de un modo más abstracto, que no condicionara las determinaciones normativas que en el orden urbanístico son propias del legislador autonómico. Este artículo, por tanto, en cuanto se refiere concretamente a los deberes urbanísticos mencionados en el art. 15 de la Ley, incurre en exceso de poder: no entra ya en el ámbito de la competencia legislativa del Estado, como no sea en un plano meramente supletorio.

Art. 57.1 b). Conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, corresponde al legislador autonómico determinar las causas de las expropiaciones que instrumentalmente procedan en las materias cuya regulación caiga bajo su competencia, como es, aquí, la materia del urbanismo. Por lo demás, ya se ha dicho que la institución de las áreas de reparto no puede imponerse a las Comunidades Autónomas por ser una técnica jurídico-urbanística, que no entra en los ámbitos de competencia legislativa estatal, salvo si ésta se limita a establecer derecho supletorio.

Art. 58. La competencia sobre la legislación de expropiación forzosa que corresponde al Estado no incluye ni la determinación de los supuestos expropiatorios en materias de competencia legislativa autonómica, ni la determinación del momento en que haya de emplearse este instrumento en el ámbito, por ejemplo, de las actuaciones urbanísticas. Determinar esto pertenece a la política legislativa urbanística y no compromete aspecto alguno de la institución expropiatoria en cuanto tal, que es a lo que debe limitarse la regulación estatal. Por lo demás, la existencia o no de planes generales y de programas de actuación es algo que corresponde regular al legislador autonómico urbanístico, no al Estado. En segundo lugar, la garantía que quiere establecerse en los apartados 2 y 3 de este precepto, muy loable y justificada, probablemente debiera establecerse por la Ley con un alcance mucho más general, en favor de todos los propietarios cuya propiedad sobre el suelo se vea vaciada de contenido al quedar afectado el suelo que sea su objeto al proceso urbanístico. Esa expropiación oculta debería ser exigible por los propietarios por medios eficazmente garantizados por la Ley estatal con carácter general, como algo realmente integrante de las condiciones básicas del derecho de propiedad y del régimen general expropiatorio. Si determinada medida implica o trae consigo un efecto realmente expropiatorio, los expropiados deben tener asegurado el modo de exigir que esa ablación vaya acompañada de las garantías constitucionales del art. 33.3 C.E., y concretamente de la facultad de exigir el pago del justiprecio, si no antes de que se produzca el efecto ablatorio, sí, al menos, de modo inmediato o en un corto plazo. Lo contrario es realmente un fraude de los derechos constitucionales. Ahora bien, en cuanto este precepto remite a los criterios de valoración de esta Ley y en particular al art. 38 de la misma, o se refiere al 75 por 100 del aprovechamiento correspondiente al área de reparto en que el terreno se encuentre incluido, la Ley está entrando en aspectos que ya exceden del ámbito competencial estatal por razón de la expropiación o de la garantía de unas condiciones básicas de igualdad para la propiedad. La valoración de las facultades urbanísticas deben poder hacerla las Leyes autonómicas urbanísticas como parte de su política legislativa en esta materia. Se trata no de valoraciones por razón de expropiación, sino de valoraciones más generales de unos derechos que el legislador conforma, aunque luego hayan de tomarse como tales para las expropiaciones también.

Art. 59. Este largo artículo regula una institución nueva a la que da la denominación de "ocupación directa" y que permite a la Administración urbanística ocupar de facto los terrenos de que se trate inscribiéndolos incluso en el Registro a su nombre (apartado 4), con la única garantía para los propietarios del reconocimiento o adjudicación de unos derechos de aprovechamiento urbanístico que se podrán hacer efectivos en otros terrenos y que se inscribirán también, por separado, en el Registro (apartado 5). No parece que esta nueva figura pueda encontrar cobertura en la competencia legislativa estatal sobre la expropiación, ya que no encaja en esta institución. Tampoco es relevante su regulación para la igualdad básica del derecho de propiedad, ya que esa igualdad básica la ha establecido de un plumazo la nueva Ley al excluir del contenido de la propiedad sobre el suelo toda facultad relacionada con la urbanización y la edificación urbana. Ciertamente, hay en este artículo algunas regulaciones registrales que son competencia estatal. Pero el precepto en este punto, para no condicionar las políticas legislativas urbanísticas autonómicas inconstitucionalmente, debería hacer sus determinaciones de un modo condicionado, señalando, por ejemplo, que, en el caso de que las legislaciones autonómicas separasen una titularidad ocupacional sobre el suelo y los derechos al aprovechamiento urbanístico que inicialmente se hubieran constituido sobre el mismo suelo con la finalidad de asignarlos a otras parcelas distintas, tendrán acceso diversificado al Registro de la Propiedad una y otra situaciones jurídicas en la forma que pudiera indicarse. Pero no puede el Estado, en suma, dar carácter de norma legal de aplicación básica en todo el territorio nacional a toda esta regulación de la llamada ocupación directa. Es verdad que el sistema de la Ley no obliga en realidad a utilizar esta ocupación directa, que siempre se trata como alternativa facultativa a la expropiación, pero no es menos cierto que, al calificarse como legislación básica, es norma que no puede ser desplazada por la legislación autonómica, con lo que queda a disposición de las administraciones urbanísticas, guste o no a los legisladores autonómicos. Y esto es lo que no es de recibo bajo el actual sistema de distribución de competencias legislativas.

Art. 61. De nuevo se está ante normas puramente urbanísticas que corresponde dictar a los legisladores autonómicos. Por razonables que puedan parecer, el Estado carece de competencia constitucional para dar a este precepto carácter de legislación básica.

Art. 62.2. ¿En qué título competencial puede basarse la calificación de tal precepto como de aplicación plena? ¿En el relativo a la expropiación? ¿En el de la legislación civil? Se trata, por lo demás, de un principio de Derecho que resulta bastante elemental el que aquí se afirma. Si se entiende que es inconstitucional es sólo en la medida en que contiene una referencia incondicionada a la técnica de las unidades de ejecución, que es algo que no corresponde regular al Estado. Pero bastaría con entender que lo que quiere establecerse aquí es algo subordinado a la existencia de esas unidades de ejecución en las actuaciones urbanísticas. Condicionado de esta manera el precepto, habría que admitir, o no habría inconveniente en admitir, su naturaleza de legislación de aplicación plena, si se quiere.

Art. 63.1. La Ley estatal carece de legitimación para imponer esta técnica de la venta forzosa al ordenamiento urbanístico de las Comunidades Autónomas para los supuestos que el precepto indica. La venta forzosa puede considerarse una variedad expropiatoria, pero ya se ha dicho que los supuestos de expropiación, aun entendida lato sensu, corresponde fijarlos al legislador autonómico en materia urbanística. Lo que sí podría y debería, en cambio, hacer la Ley estatal es establecer un régimen básico, al menos, cuando no integral, de la venta forzosa, poniéndolo a disposición -como hace con la expropiación en sentido estricto- de las legislaciones autonómicas que quieran libremente utilizar tal técnica; siempre en términos abstractos que no comprometan la libertad de conformación del legislador autonómico en sus propias áreas materiales. Precisamente al revés de lo que se hace en este precepto de la Ley 8/1990.

Art. 66. Cabe aceptar la competencia estatal para determinar de modo igual el valor del suelo no urbanizable, en cuanto no afectado al servicio público urbanístico creado implícitamente por esta nueva Ley. Pero no ocurre lo mismo con la valoración de lo que se añada al suelo como consecuencia del proceso urbanístico. Sobre todo porque el legislador estatal no debe poder condicionar por esta vía la libertad de conformación del legislador autonómico, que ni siquiera tiene por qué verse sujeto a aceptar las distinciones de que parte esta Ley: suelo urbanizable programado o no, con uno u otro tipo de planeamiento, etc. Y que mucho menos debe servir para obligar a las Comunidades Autónomas a distinguir o diferenciar determinados derechos urbanísticos, de acuerdo con el sistema de esta Ley. El valor además de los derechos que se constituyan en los particulares en el proceso urbanístico debe poder depender del régimen que el legislador autonómico de a ese servicio público urbanístico que la Ley obliga a admitir. No está en juego aquí ya el valor del suelo, de la propiedad sobre el suelo, sino el valor de los derechos urbanísticos que pueden adquirirse sobre aquélla. El valor del llamado suelo urbanizable según el grado de las facultades urbanísticas adquiridas es en realidad el valor de la propiedad sobre el suelo privado de facultades urbanísticas, más el valor de las facultades urbanísticas que la Administración haya conferido. Aquél no variará. Lo que cambiarán serán éstas y su eventual valor; un valor que debe poder ser tan cambiante territorialmente como su misma existencia, según las previsiones del legislador autonómico urbanístico.

Arts. 67, 69, 70, 71, 72 y 73. Por las razones que acaban de exponerse, el legislador estatal se ha excedido aquí al pretender dar a todos estos preceptos carácter de legislación de aplicación plena, por implicar condicionamientos del ordenamiento urbanístico que no pueden considerarse legitimados por la competencia del Estado para determinar legalmente los criterios de valoración que deben aplicarse en las expropiaciones forzosas. Como ya se ha dicho, el ejercicio por el legislador estatal de esta competencia debe hacerse de modo que no implique una invasión innecesaria de las competencias autonómicas; debe ejercerse, pues, sentando pautas abstractas que garanticen suficientemente los derechos patrimoniales constitucionalmente protegidos en el art. 33.3, pero remitiendo después, explícita o implícitamente, a las concreciones de esas pautas rectoras, que según las materias a que se apliquen deben hacer los legisladores competentes por razón de estas materias. En particular, debe decirse que el art. 67 podría ser aceptable, salvo precisamente en la salvedad contenida en el último inciso, cuya determinación sería ya competencia autonómica. El legislador estatal no debe entrar, salvo por vía supletoria, a valorar las facultades urbanísticas, como lo hace en el art. 69 o en los arts. 71 y 72, porque carece de potestad conformadora de dichas facultades. Ni es quien debe determinar la repercusión del incumplimiento de los deberes urbanísticos como lo intenta hacer en el art. 70. En fin, si los criterios de valoración, salvo excepción, contenidos en esta Ley no pueden pretender una aplicación directa y preferente a las expropiaciones urbanísticas, menos fundamento aun puede tener la pretensión del art. 73 de extender su aplicación a cualquier expropiación que afecte a los terrenos en proceso de urbanización o edificación urbana. Sí que podría, en cambio, la Ley -ésta u otra del Estado- disponer que los bienes y derechos sujetos a expropiación habrán de someterse siempre a los mismos criterios de valoración cualquiera que fuere la causa expropiandi. Para eso sí que tiene competencia legislativa el Estado ex art. 149.1.18. Pero no es eso lo que se dispone en el art. 73, que, por el contrario, pretende una aplicación generalizada de los concretos criterios que, con exceso de competencia, se señalan en esta nueva Ley.

Art. 74. Este precepto sería perfectamente aceptable, pero para estar dotado de verdadera aplicación plena como pretende tendría que referirse a las expropiaciones urbanísticas y no a las "contempladas en el presente título", como reza el precepto. Dicho título no puede pretender una aplicación directa en cuanto a la determinación de supuestos expropiatorios. Esto en cuanto al apartado 1 del art. 74. En cuanto al apartado 2, la existencia o no de la figura del área de reparto es algo que debe depender de la voluntad del legislador autonómico urbanístico. Por otra parte, si toda decisión de afectación de un terreno al proceso urbanístico -la clásica calificación del suelo como urbanizable, por ejemplo- comporta una auténtica expropiación de su contenido útil, ya que se despoja al derecho de propiedad sobre él de su posible utilización no urbanística inherente al mismo, la única que la nueva Ley reconoce al derecho de propiedad sobre el suelo, ¿cómo podrá indemnizarse al así expropiado dándose simplemente otro trozo de suelo en idénticas condiciones? Porque, obviamente, quien padece la expropiación no se sujeta a ella por haber incumplido ningún género de deberes, y menos los urbanísticos, sino simplemente por ser propietario de unos terrenos que la Administración decide un buen día afectar al proceso urbanístico, simplemente. Se dirá que la Ley no está pensando aquí en eso. Pero entonces debe exigirse la debida precisión y rigor al precepto para que pueda reconocérsele una legítima aplicabilidad plena como pretende. Respecto del apartado 3, hay que decir que cuando un particular deba quedar sujeto a los deberes relativos a la actividad publificada de urbanizar y edificar urbanamente, es algo que compete establecer al legislador autonómico urbanístico. El Estado sólo podrá disponerlo, en el mejor de los casos, de forma supletoria.

Art. 73.3. Una vez más se está ante prescripciones meramente urbanísticas, cuya competencia hay que reconocer que corresponde al legislador autonómico, por las razones ya muchas veces expuestas. Se trata del régimen de las facultades o derechos urbanísticos, propios del servicio público urbanístico.

Art. 78. No es necesario analizar uno por uno los diversos supuestos expropiatorios que se definen en este artículo. Ya se ha puesto de manifiesto, con base en el criterio del mismo Tribunal Constitucional, que la determinación de las causas de expropiar y, por ende, de los supuestos expropiatorios no es siempre competencia del Estado, sino que, por el contrario, corresponde al legislador que tenga la competencia legislativa en la materia de que se trate, precisamente para ordenar el sector de que se trate a determinados intereses públicos que toca a ese legislador valorar. En lo que se refiere al apartado e) del núm. 2 de este artículo -expropiación para obtención de terrenos con destino a viviendas de protección oficial-, además de la competencia legislativa autonómica en materia de urbanismo juega la relativa a la vivienda. Lo mismo que la previsión contenida en el núm. 3 del artículo. En suma, todo el contenido de este artículo es competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, sin perjuicio de la potestad de establecer legislación supletoria estatal, si es que ésta puede establecerse en cualquier campo.

Arts. 81.2, 82, 84 y 85. Estos preceptos serían admisibles como legislación de aplicación plena si se mantuvieran a un mayor nivel de abstracción o hicieran sus prescripciones en términos condicionados a la existencia en las legislaciones urbanísticas autonómicas de las figuras de derechos urbanísticos y de técnicas jurídicas urbanísticas a las que se refiere. Pero, al establecerse los mecanismos o las reglas de fijación de los justiprecios con referencia a todo un conjunto de conceptos o instituciones urbanísticas que no corresponde establecer ni regular al Estado más que, en el mejor de los casos, supletoriamente, se utiliza la competencia estatal -la de señalar las reglas para fijar el justiprecio expropiatorio- de un modo inadmisiblemente invasor de las competencias legislativas autonómicas en materia urbanística, por lo que debe declararse su inconstitucionalidad.

Arts. 98.1 y 2 y 99.1. La competencia estatal resultante del art. 149.1.18, en cuanto se refiere al régimen jurídico de la Administración Local, podría justificar el fondo de las disposiciones contenidas en estos preceptos, aunque es por lo menos dudoso que dicha competencia ampare también la regulación de un instituto netamente orientado sectorialmente al urbanismo y la vivienda. Pero es que, aun admitiendo esa cobertura, hay que convenir que los preceptos de que se trata recurren, una vez más, a tantos conceptos técnico-jurídicos urbanísticos, que deben poder ser establecidos o ignorados por el legislador autonómico, que, en su formulación concreta, exceden de lo que sería la competencia legislativa básica estatal para regular los aspectos esenciales del patrimonio municipal del suelo. El legislador estatal no tiene competencia para imponer al autonómico, y menos por esta vía, la existencia de un planeamiento urbanístico, ni la diferencia entre un suelo urbano y otro urbanizable programado o no programado, ni la existencia precisa de unos llamados Planes Generales o de unos programas de actuación.

Disposición adicional primera, 3. Aparte de la falta de competencia estatal para determinar lo contenido en el segundo párrafo de la Disposición, por ser materia propia del legislador urbanístico, y aparte de la incoherencia sistemática que representa la mención expresa en el contexto del párrafo 1º de los derechos de tanteo y retracto, a cuya regulación (un tanto sorprendente, por cierto, y aquí sí que quizás de modo inconstitucional) no se le otorga en la Disposición final de la Ley sino un carácter meramente supletorio, hay que subrayar que si está muy bien cuanto se refiere a las excepciones -aspectos que no se aplicarán necesariamente a estos Municipios-, con la salvedad ya dicha, carece de justificación el que en todo lo demás se pretenda aplicar también a estos Municipios "las disposiciones específicas... sobre adquisición gradual de facultades urbanísticas". Ya se dijo que estas disposiciones no pueden pretender aplicarse como básicas a las Comunidades Autónomas, que deben poder regular la atribución de facultades urbanísticas como mejor quieran. Por la misma razón debe sostenerse tal criterio respecto a los Municipios a que se refiere esta Disposición. Lo único que debe aplicarse a éstos, como a los demás, para no poner en quiebra el principio de igualdad básica en el contenido del derecho de propiedad sobre el suelo, es la norma básica de esta Ley de que las facultades urbanísticas quedan separadas del contenido del derecho de propiedad, siendo sólo susceptibles de adquisición en la forma que establezcan las Leyes autonómicas, o, supletoriamente, la estatal.

Disposiciones adicionales sexta y novena. La simple lectura de estas dos Disposiciones muestra que su contenido es estrictamente urbanístico y, por lo tanto, competencia propia de las Comunidades Autónomas.

Disposiciones transitorias primera y cuarta, 1. Por las razones expuestas a propósito de los artículos de la Ley que tratan estos mismos temas, hay que sostener aquí la incompetencia del Estado para dictar estas normas como legislación básica. Sólo pueden ser legislación supletoria.

Disposición transitoria quinta. Sin perjuicio del buen sentido del precepto, por coherencia con cuanto aquí se ha expuesto, es preciso negar también la competencia legislativa directa del Estado, por cuanto que el instituto del aprovechamiento tipo debe entenderse sometido, desde su misma previsión, a la competencia legislativa autonómica.

Disposición transitoria sexta. Esta Disposición, como las otras ya analizadas, no puede tener otro carácter que el supletorio. Para reconocerle carácter básico -en cuanto sólo a la propiedad sobre las edificaciones ya existentes- habría que despojar al precepto de referencias de competencia autonómica, dándole un contenido más abstracto.

La representación de la Junta de Castilla y León finaliza su escrito impugnatorio con la súplica de que se dicte Sentencia en su día por la que, estimando el recurso, declare la inconstitucionalidad de los preceptos recurridos y decrete su nulidad.

14. Por providencia de 12 de noviembre de 1990, la Sección Cuarta del Tribunal acordó: 1º) admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por la Junta de Castilla y León, turnado con el núm. 2.487/90; 2º) dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34.1 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes; 3º) publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado", para general conocimiento.

15. Por escrito del 21 de noviembre siguiente, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el Acuerdo de la Cámara de no personarse en el procedimiento ni formular alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, con remisión a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General. El Vicepresidente Primero del Senado, mediante escrito registrado el 26 de noviembre, comunicó el ruego de la Cámara de que se la tuviera por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

16. El Gobierno de Canarias, representado por el Letrado de sus Servicios Jurídicos don Javier Varona Gómez-Acedo, mediante escrito registrado el 27 de octubre de 1990, interpuso recurso de inconstitucionalidad frente a los artículos relacionados en la Disposición final primera, 1, con excepción de los numerados del 1 al 11, y todos los relacionados en el núm. 2 de dicha Disposición final, excepto los arts. 21, 29.2 y 60, todos ellos de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo. La representación meritada adujo los argumentos que a continuación se resumen:

A) La causa esencial de la inconstitucionalidad de la Ley, considerada globalmente, estriba en que impone un determinado modelo-sistema, en contra de la previsión constitucional que atribuye tal elección a los poderes autonómicos. La Ley, careciendo el Estado de título material alguno, pretende legislar incluso con vocación exclusivamente supletoria, con lo que también por esta vía distorsiona el ordenamiento jurídico-urbanístico propio de cada Comunidad Autónoma, y desde luego el de la canaria, ya que el legislador canario ha elegido precisamente como derecho supletorio el vigente a la entrada en vigor de sus potestades normativas propias. Según expresa su Preámbulo, la regulación legal encuentra apoyo constitucional en las competencias que al Estado reserva el art. 149.1.1, 8, 13, 18 y 23 C.E. Pero el art. 148.1.3 C.E. permite a las Comunidades Autónomas asumir competencias sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda y en el art. 149.1 no aparece de forma expresa mención alguna de la ordenación del territorio o el urbanismo. Así, la Constitución no ha reservado de forma necesaria al Estado una competencia genérica en este campo y, por lo tanto, ha dejado la puerta abierta para que todas las Comunidades Autónomas puedan alcanzar la titularidad de las competencias en esta materia. En la generalidad de los Estatutos se contempla entre las materias consideradas como de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma la ordenación del territorio y el urbanismo, y en este supuesto la competencia parece configurada siempre como de carácter exclusivo de la Comunidad Autónoma. O sea, todas las Comunidades Autónomas han asumido competencia exclusiva en materia de urbanismo y ordenación territorial. Tal ocurre con el art. 29 del E.A. de Canarias. Y esta competencia no está directa o inmediata y explícitamente circunscrita por ninguna titularidad estatal proclamada con idénticos términos, por lo que al Estado sólo le correspondería la potestad que le otorga el art. 150.3 C.E. para establecer principios armonizadores, que habrían de dar coherencia a las distintas políticas sectoriales y urbanísticas que puedan adoptarse en las distintas Comunidades Autónomas. La invocación de otros títulos competenciales por la Ley no puede sustituir a la competencia autonómica que se desprende del art. 148.1.3 C.E. y, específicamente para la Comunidad Autónoma de Canarias, el art. 29.11 del E.A. y que no corresponden al Estado según el catálogo de competencias establecido en los arts. 148 y 149 C.E.

Cuando se promulga la Constitución de 1978 hay un perfecto concepto definido de lo que significa "urbanismo". El constituyente, al emplear la expresión "ordenación del territorio y urbanismo", está sin duda refiriéndolo al sistema de normas y modelos normativos que regulan los usos y el régimen del suelo. Ya conoce la Constitución; en qué legislación se regulan estos particulares y la afección de los derechos de la propiedad urbana; la expropiación como técnica de ejecución del urbanismo; la función social de la propiedad que en ella se contiene; etc. Por todo ello, cuando la Constitución, en el art. 148.1.3, confiere competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda a las Comunidades Autónomas, y así las asume la Comunidad Autónoma de Canarias en virtud de su Estatuto de Autonomía, lo hace con el contenido y la extensión que la legislación preconstitucional habían delimitado de la materia. En desarrollo de la competencia exclusiva atribuida a la Comunidad Autónoma de Canarias por el art. 29.11 de su Estatuto, la Comunidad ha procedido a promulgar diversas Leyes, mediante las cuales ha introducido su propio modelo, innovando de acuerdo con sus particulares necesidades, adaptándose a su medio, de forma pacífica, sin que tal legislación haya sido impugnada por la Administración del Estado. Una descripción de la legislación canaria en materia de urbanismo y ordenación del territorio pone de manifiesto el avanzado desarrollo legislativo realizado por esta Comunidad Autónoma en materia de su exclusiva competencia, legislación que en absoluto ha resultado impugnada, y que ha supuesto la creación de un modelo propio de normativa urbanística que el Estado, con la Ley que ahora se recurre, no puede suplantar, imponiendo tardíamente un modelo distinto, dictado sin contemplar la legislación ya vigente en el ámbito autonómico. En suma, la Comunidad Autónoma de Canarias, en ejercicio de la competencia exclusiva de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda ha creado, a partir de la legislación preestatutaria, contenida fundamentalmente en la Ley del Suelo, su propio subsistema de planificación urbanística y de ordenación del territorio. Pues bien, con la actual normativa dicho modelo ya no es válido, por cuanto la Ley recurrida dispone otro tipo de sistema de planeamiento, atribuyéndole carácter de legislación básica, lo que supone que el subsistema de ordenación normado por la Comunidad Autónoma ha de adaptarse a esta legislación, de acuerdo con el principio de lealtad constitucional. Así, la competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio queda restringida a un desarrollo normativo de una legislación que ha predeterminado el sistema de planificación que ha de seguir la Comunidad Autónoma, con lo que se cercena la posibilidad de optar entre las diversas fórmulas de planeamiento, para reconducir toda la legislación, planificación y ejecución a un modelo único. Frente a esto, a lo más que puede llegar el legislador estatal es a fijar un marco general que han de respetar las legislaciones dictadas por las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias exclusivas, marco común que recoja los auténticos principios de la ordenación del territorio, y que no desvirtúe el contenido de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en la materia, impidiendo la opción política a la misma.

B) La Disposición final primera de la Ley impugnada, en su parágrafo 3, dispone que "los restantes preceptos (aquellos a los que no se les ha dado carácter de legislación básica o de aplicación plena) serán de aplicación supletoria en defecto de regulación específica por las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias". Este precepto no resulta constitucional, por cuanto no es éste el sentido del art. 149.3 C.E., que establece la denominada cláusula de supletoriedad del derecho estatal respecto del derecho de las Comunidades Autónomas. Por derecho estatal ha de entenderse el conjunto del ordenamiento jurídico emanado del Estado, distinguiéndolo así de la expresión "normas" que utiliza el mismo legislador constitucional cuando se trata de resolver supuestos de conflictos. Del mismo modo, por derecho de las Comunidades Autónomas ha de entenderse el conjunto del derecho emanado, en el ámbito de sus potestades, de las Comunidades Autónomas. Así, mientras que la Constitución declara la supletoriedad entre ordenamientos, la Disposición impugnada la predica entre normas. Ello es trascendente por cuanto, de aceptarse la supletoriedad que declara la Disposición recurrida (esto es, norma a norma), se alterará el esquema de integración de lagunas establecido en el Código Civil (arts. 3 y 4) sin que haya habido una previa modificación expresa del mismo. El hecho de que no se haya realizado tal modificación del sistema de integración de lagunas implicaría que, en la materia afectada por la norma, se careciera de seguridad jurídica, quebrando, además, el principio de unidad del ordenamiento jurídico, en cuanto que a un determinado conjunto de normas (las reguladoras del urbanismo) no se le aplica el Derecho común respecto de las reglas que éste contiene de integración de lagunas. Es claro que el poder legislativo que posee competencia exclusiva para la regulación de una materia puede regularla o sustraer determinada parte de dicha actividad a la regulación, por entender innecesaria la intervención administrativa sobre la misma. Así pues, la omisión de regulación es, del mismo modo que la normación expresa, un acto consciente del poder legislativo. En caso de que se determinase que se trató de una omisión involuntaria, habría de acudirse, en aplicación estricta del Código Civil y del sistema de integración de lagunas contenido en el mismo, a las restantes disposiciones del ordenamiento autonómico, por cuanto, en primer lugar, así se dispone en dicho Código. En segundo lugar, una razón de peso la constituye la necesaria coherencia y unidad del ordenamiento jurídico de la Comunidad Autónoma, que será, evidentemente, el que mejor responda a la realidad del supuesto de que se trate.

Tomando en consideración este aserto, es claro que excede de la competencia del legislador estatal dictar, en una materia de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma como es la de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, normas para los casos de "defecto de regulación específica por las Comunidades Autónomas", como hace el legislador estatal en la Disposición final primera, 3. Del texto de la misma se desprende que no sería un derecho supletorio, aplicable en el supuesto de que, intentada la autointegración del ordenamiento autonómico no se halle criterio o norma aplicable, sino que, por el contrario, se está regulando aquí un supuesto de ausencia de norma, que el legislador estatal, excediendo de su ámbito competencial, colma con su norma.

El inciso final del art. 149.3 C.E. no puede ser interpretado como una modificación del sistema de integración de lagunas, como una cláusula abierta que otorga al legislativo estatal la facultad de dictar normas, cualquiera que sea la materia, al único fin de integrar lagunas que pueda tener el derecho autonómico, porque aceptar esta tesis sería modificar el esquema de distribución competencial establecido no sólo en la Constitución, sino también en los Estatutos de Autonomía. El propio Tribunal Constitucional, en su STC 85/1983, fundamento jurídico 3º, ha excluido el carácter de cláusula abierta de atribución competencial del art. 149.3 C.E. Una segunda consecuencia de la interpretación expansiva de la cláusula de supletoriedad sería que, al ejercer el Estado la facultad de dictar normas que incidan en materia de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas amparándose en otro título competencial, cual es la cláusula supletoria, se estaría imponiendo a las Comunidades Autónomas un modelo normativo único, siquiera sea con carácter supletorio, lo que no responde ni al sentido de la unidad de la nación española (en su vertiente de la unidad del ordenamiento jurídico que nace del "tronco común" que constituye la Constitución), ni al reconocimiento de la existencia de los diversos ordenamientos jurídicos emanados de las distintas Comunidades Autónomas, al tiempo que se autorizaría una extralimitación competencial indiscriminada al legislativo estatal. Si lo que se pretende es legislar para dotar al ordenamiento regulador de la ordenación territorial de una homogeneidad y coherencia en todo el territorio nacional, respondiendo así al principio de unidad, habrá de dictarse un conjunto de normas básicas, un marco que, referido a las diversas materias de competencia estatal, ha de respetar cada uno de los ordenamientos autonómicos. Pero, a la luz del art. 149.3 C.E., lo que no puede hacerse es, utilizando el vehículo que constituye una Ley con contenidos de legislación básica, introducir los restantes preceptos en los ordenamientos autonómicos a través de la cláusula de supletoriedad, entendida ésta, además, como aplicación de la norma en caso de que el legislador autonómico no haya establecido una normación específica al respecto.

C) Llama la atención el gran número de disposiciones que en la Ley tienen formalmente el carácter de normas básicas. La mitad de sus preceptos son, íntegra o parcialmente, básicos. La Ley impone un sistema acabado de hacer planeamiento y ejecutarlo. No se está en presencia de una norma que establezca los principios generales que los distintos sistemas o subsistemas de planeamiento y ejecución del urbanismo pueden implementar en su desarrollo, sino de un modelo acabado de ordenar el territorio y ejecutar la urbanización. En el paroxismo de este afán reglamentista la Ley -en un precepto básico- dice los tipos de planes que en cada suelo se requieren para poder urbanizar. Es sabido que el contenido funcional de la potestad básica del Estado, la actuación que la Constitución Española le encomienda con esta función, tiene al menos dos parámetros o líneas de estructuración precisas. La primera es que se trata de establecer lo que se ha llamado "un denominador normativo común" para el territorio nacional y a partir del cual puedan actuar válida, legislativa y administrativamente todas las Comunidades Autónomas. Pero esta ordenación básica, nuclear y primaria, debe permitir un desarrollo ulterior lo suficientemente amplio que posibilite a las distintas Comunidades Autónomas el ejercicio, en su labor de desarrollo normativo, de diferentes políticas sectoriales diferenciadas y acordes con su propio interés autonómico. Este segundo aspecto adquiere una especial o capital importancia cuando, como en el presente caso, no se trata de una materia en que la legislación básica le esté atribuida al Estado y la de desarrollo a la Comunidad Autónoma, sino que se trata de una competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma que posee una fuerza expansiva universal, sólo limitada por otros títulos competenciales en otras materias atribuibles al Estado. En la Ley combatida, en cambio, el Estado no se limita a exponer que el contenido mínimo de la propiedad inmobiliaria será tal o cual, o que las plusvalías de la acción pública revertirán a la sociedad en una u otra forma. Aquí el Estado, ilegítimamente, acomete el diseño de un solo modelo de ordenar el proceso urbanizador y ordenador del territorio, imponiendo el auténtico corsé a todos los modelos o submodelos de ordenación concebibles. Las normas que la Disposición final primera, 1, señala como básicas serían, pues, inconstitucionales por cuanto sobrepasan lo que razonablemente se puede considerar como normación básica.

Examinando los títulos competenciales estatales que la Ley invoca, ha de descartarse el mal llamado título competencial del art. 149.1.1 C.E., dado que el criterio de la definición de los contenidos mínimos del derecho de la propiedad no puede habilitar a una norma en la que no existe, en ninguno de sus preceptos, ninguna definición propia ni del contenido de la propiedad inmobiliaria ni del ius aedificandi. En efecto, la Ley, fiel en esto a sus precedentes, no define el contenido del aprovechamiento urbanístico, sino que establece el procedimiento que hace posible este aprovechamiento a través de los planes y de su ejecución. Esto es pura y simplemente la esencia de la acción urbanística. Lo mismo se puede decir del cálculo del aprovechamiento tipo (Capítulo V), de la actuación por unidades de ejecución (Capítulo VII), etc. Pero hay, si cabe, un argumento de mayor entidad y contundencia para descartar la aplicación del art. 149.1.1 a la Ley. La Disposición adicional primera dispone que la Ley será de aplicación general "a los Municipios de población superior a 25.000 habitantes" y a otros comprendidos en áreas determinadas de la forma que allí se indica. No cabe mayor argumento para dejar demostrado que no se está en presencia de una norma básica de garantía de todos los españoles. Y aun más (y ello constituiría un nuevo motivo de inconstitucionalidad por violación del art. 14 C.E.): todas las determinaciones de la Ley se aplican a Municipios con Plan General y sólo con Plan General. Esto es, no es de aplicación a los Municipios que, no contando con Plan General, cuentan con normas subsidiarias de planeamiento, o a los que simplemente no cuenten con otro instrumento que una delimitación de suelo urbano. Y estos últimos son la inmensa mayoría. Quiebra, pues, el principio básico de aplicación general, universal, de los contenidos de la Ley a todos los españoles. Realmente, la invocación del art. 149.1.1 C.E. para justificar el carácter de legislación básica no deja de ser un flatus vocis, por otro lado excesivamente socorrido.

En cuanto al título del art. 149.1.8 C.E., es de competencia plena y directa y no puede servir para amparar una competencia básica. El Estado no tiene la competencia para dictar normas básicas de legislación civil o las reglas básicas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas. Simplemente, o es legislación civil o no es constitucionalmente admisible su consideración como normas básicas. Pero es que tampoco puede considerarse que los preceptos recurridos sean legislación civil en el sentido que a este término hay que dar, atendiendo a una recta interpretación del mismo de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional. Ciertamente, se está en presencia de un supuesto idéntico pero "en reverso" del enjuiciado en la STC 37/1987.

También el título comprendido en el art. 149.1.18 C.E. de legislación sobre expropiación forzosa es de competencia plena y directa y desde luego no básico, por lo que no puede ser útil para amparar una competencia de esta naturaleza. Este título es apto para producir una legislación en términos generales, abstractos, del instituto de la expropiación, su regulación con alcance de generalidad, pero no para definir o pormenorizar la utilización de este instrumento jurídico al servicio de políticas sectoriales concretas o definir las causas y los casus expropiandi. Esto último es propio del poder que ostenta la competencia material de que se trata y aplica la expropiación. Aquí también, entre otras, la STC 37/1987 es paradigmática. Si se repasan los preceptos objeto de recurso, se podrá aseverar que ninguno de ellos contiene una regulación del instituto de la expropiación, sino que son un conjunto de supuestos en que el legislador ha definido distintas causae expropiandi.

Por lo que concierne a los títulos del art. 149.1.13 y 23 C.E., no ha existido nunca un Plan Nacional de Urbanismo y Ordenación Territorial, ni la Ley contiene ninguna medida, directriz, ordenación o regulación de índole económica. El urbanismo es, desde luego, una actividad económica importante, pero si hubiera de reconocerse competencia al Estado en cualquier actividad económicamente relevante, se habría terminado con el Estado autonómico. El Tribunal Constitucional ya ha rechazado de plano semejante argumento en relación con la propiedad agraria (STC 37/1987). Por otra parte, el urbanismo, por sí solo, y como reconoce la propia Exposición de Motivos de la Ley, no es suficiente ni siquiera para inducir actividad económica directa en lo que es su primer objetivo: la promoción de viviendas. De otro lado, ¿existe algún precepto o mención en toda la Ley que pueda considerarse legislación, básica o no, protectora del medio ambiente? No puede siquiera utilizarse el criterio teleológico de la distinción entre protección del medio ambiente y ordenación del territorio y urbanismo (STC 64/1989).

D) Algunos de los argumentos utilizados hasta ahora ponen de relieve la defectuosa invocación que contiene la Ley de las reglas competenciales recogidas en el art. 149.1.8 y 18 C.E. tal como hace la Disposición final primera, 2, que cataloga los preceptos como de aplicación plena. Pero además de esto se van a resumir los motivos por los que dichos preceptos están viciados asimismo de inconstitucionalidad en cuanto suponen una extralimitación competencial. En primer lugar, cualquiera que sea el criterio que se utilice para discernir lo que ha de entenderse por "legislación civil" -sea el de la especificidad de la competencia (criterio utilizado por la STC 37/1987), sea el argumento histórico (en el que sería legislación civil la comprendida en el Código Civil y en las Leyes especiales), criterio apuntado en la STC sobre la Ley de Aguas-, es lo cierto que ninguno de los preceptos de la Ley puede reconducirse a esta competencia estatal y que la regulación de la propiedad urbanística y sus límites corresponde a las Comunidades Autónomas. En segundo lugar, respecto a los ámbitos de la Ley que pretenden quedar amparados en la competencia sobre expropiación forzosa, está fuera de toda duda que corresponde a las Comunidades Autónomas, en el ámbito de la competencia de que se trate, no sólo la ejecución de las medidas expropiatorias, sino también la definición de la concreta causa expropiandi. La Ley, a este respecto, contiene una pluralidad de artículos dedicados a esta finalidad; en concreto, y específicamente, los arts. 100 y 78.

Los que desde luego no resultan acogibles a la competencia estatal sobre legislación civil ni sobre expropiación forzosa son los artículos a los que también la Ley les concede carácter de aplicación plena, esto es, los arts. 57.1 b) y 2 B), 58 y 62.2. En todos ellos se trata pura y simplemente de cómo, cuándo y bajo qué procedimiento se han de conseguir los sistemas generales en suelo urbano o urbanizable, y ello parece de toda evidencia que es la esencia más pura del actuar urbanístico. Se impugnan además los restantes preceptos relacionados en la Disposición final primera, 2, como de aplicación plena y que en un principio podrían entenderse como referibles al título competencial sobre expropiación forzosa. Se trata del Capítulo de valoraciones (Título Segundo) y del dedicado a la determinación del justiprecio (Capítulo III del Título Tercero). En todos estos preceptos el legislador estatal parte del supuesto de que existen unos determinados instrumentos de planeamiento y unas determinadas categorías o clases de suelo, así como unos precisos sistemas o formas de ejecución, y, de esta manera, los preceptos aludidos continuamente se refieren al suelo urbanizable programado con programa de actuación aprobado, suelo urbano con ordenación detallada, incluido en unidades de actuación, etc. Esto es, la Ley da por supuesto justamente aquello cuya constitucionalidad se viene negando: que todas las Comunidades Autónomas, y particularmente la de Canarias, han de tener un modelo normativo-urbanístico común, con idéntico planeamiento, con idéntica categorización de los suelos, con similares procedimientos de ejecución. En definitiva, la Ley coarta y condiciona la posibilidad de que una región archipielágica tan peculiar como la canaria se dote de un ordenamiento jurídico-urbanístico distinto del modelo que impone.

E) Hay también dos motivos de inconstitucionalidad material y no formal. El primero de ellos lo es por pugnar contra el derecho a la igualdad recogido en el art. 14 de la C.E., en relación con el trato discriminatorio que se produce entre los propietarios de suelo urbano y urbanizable en función de que el Municipio en que se encuentre cuente con Plan General o no (normas subsidiarias u otro instrumento cualquiera). De dicha circunstancia, que en absoluto se fundamenta en dato objetivo o dependiente de su voluntad, se seguirá un conjunto de derechos -cabalmente el ahora denominado aprovechamiento tipo- y deberes radicalmente distintos y en absoluto razonablemente justificados. A este respecto, ha de subrayarse que todo el haz de deberes/sanciones que introduce la Ley lo son en Municipios con Plan General y que tal decisión depende de la voluntad de la Administración Municipal, así como que, a pesar de su nombre, las normas subsidiarias tienen vigencia indefinida. Se produce así una discriminación no razonable en el estatuto de la propiedad inmobiliaria, ajena a su propia naturaleza.

Por otra parte, la Ley en conjunto constituye una violación del art. 33 C.E., esencialmente de su núm. 2. Esta violación se comete en un doble plano: en primer lugar, la Ley delimita el contenido de la propiedad remitiéndolo al grado de ejecución del planeamiento; en segundo lugar, la Ley establece un sistema sancionatorio por incumplimiento de los deberes urbanísticos consistentes justamente en la privación misma del derecho de propiedad o de parte sustancial de él.

Concluye su escrito de demanda el representante del Gobierno de Canarias con la súplica de que se dicte Sentencia por la que se declare la inconstitucionalidad y nulidad de los preceptos recurridos. Por medio de otrosí, se solicita del Tribunal que, de conformidad con lo prevenido en el art. 88 LOTC, dicte las órdenes oportunas a fin de que por las Cortes Generales se le remita toda la documentación existente, tanto de Pleno como de Comisión, relativa a la tramitación parlamentaria y antecedentes del proyecto de la Ley 8/1990, dándose traslado de los mismos a la representación meritada y, una vez conocidos, se le otorgue a la misma plazo para formular las alegaciones pertinentes.

17. Por providencia de 12 de noviembre de 1990, la Sección Tercera del Tribunal acordó: 1º) admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno de Canarias, turnado con el núm. 2.488/90; 2º) dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34.1 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes; 3º) comunicar al Abogado del Gobierno de Canarias que firma la demanda, que debería justificar la condición de la representación procesal con que actúa, toda vez que no aparece acreditado en autos este extremo; 4º) publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado", para general conocimiento.

18. Por escrito registrado el 21 de noviembre de 1990, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el Acuerdo de la Cámara de no personarse en el procedimiento ni formular alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudiera precisar, con remisión a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General. El Vicepresidente Primero del Senado, mediante escrito registrado el 26 de noviembre siguiente, comunicó el Acuerdo de la Cámara de que se la tuviera por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

19. Mediante providencia del 26 de noviembre de 1990, la Sección acordó incorporar a las actuaciones el escrito del 16 de noviembre anterior presentado por el Abogado del Estado, a quien, como pedía en el mismo, se le tiene por personado y parte, en representación del Gobierno, escrito del que se dará traslado a las representaciones procesales del Parlamento de Navarra, Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, Consejo de Gobierno de la Diputación General de Aragón, Junta de Castilla y León y Gobierno de Canarias para que, en el plazo común de diez días, expusieran lo que estimasen procedente acerca de la acumulación de este recurso y de los registrados con los núms. 2.477/90, 2.479/90, 2.481/90, 2.486/90 y 2487/90, promovidos, respectivamente, por los cinco primeros de los mencionados. Con providencia de igual fecha, la Sección, a la vista de lo pedido en el otrosí de la demanda y conforme dispone el art. 88 LOTC, acordó recabar de las Cortes Generales la remisión al Tribunal de toda la documentación existente, tanto de Pleno como de Comisión, relativa a la tramitación parlamentaria y antecedentes remitidos con el proyecto de la Ley recurrida 8/1990.

20. Por providencia de 10 de diciembre de 1990, acordó la Sección incorporar a las actuaciones el escrito que, con la documentación adjunta, se había recibido del Abogado del Gobierno de Canarias, don Javier Varona Gómez-Acedo, mediante el que acreditaba su condición de representante procesal de dicha parte, como se le había solicitado en el numeral 4 del proveído de 12 de noviembre anterior.

21. Mediante Auto de 15 de enero de 1991, el Pleno del Tribunal acordó la acumulación de los recursos de inconstitucionalidad núms. 2.479/90, 2.481/90, 2.486/90, 2.487/90 y 2.488/90 al registrado con el núm. 2.477/90, concediendo nuevo plazo de quince días al Abogado del Estado para que con relación a los recursos acumulados presentara las alegaciones que estimase convenientes.

22. El Abogado del Estado evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado el 1 de febrero de 1991, en el que, en síntesis, expuso cuanto a continuación se consigna:

A) Concentrados los recursos en la Disposición final primera de la Ley (y especialmente en sus dos primeros apartados), fácilmente se entiende que las inconstitucionalidades reprochadas se deben a la infracción del orden constitucional y estatutario de competencias. No obstante, algunos recursos esbozan otras razones de inconstitucionalidad, que conviene rechazar a limine. Así, en primer lugar, el recurso de inconstitucionalidad núm. 2.479/90 aduce la infracción de la libertad de empresa (art. 38 C.E.), cuyo contenido esencial (art. 53.1 C.E.) no respeta la Ley en el sentir del recurrente. Pero las razones que da en abono de su tesis carecen de toda solidez y relevancia jurídico- constitucional. En efecto, ha declarado este Tribunal que en el art. 38 C.E. "predomina como es patente el carácter de garantía institucional" (STC 83/1984, fundamento jurídico 3º) y que es incorrecta una concepción "abstracta y virtualmente ilimitada" de la libertad de empresa (STC 37/1987, fundamento jurídico 5º). Por el contrario, la STC 37/1987, fundamento jurídico 5º, precisa que "la función social de la propiedad, al configurar el contenido de este derecho mediante la imposición de deberes positivos a su titular, no puede dejar de delimitar a su vez el derecho del empresario agrícola (en este caso, del empresario que urbaniza, promueve o construye) para producir o no producir, para invertir o no invertir", pues "la libertad de empresa que reconoce el art. 38 C.E. no puede exonerar del cumplimiento de la función social de la propiedad, de lo que se sigue que las limitaciones legítimamente derivadas de esta última no infringen en ningún caso el contenido esencial de la libertad de empresa". Por lo tanto, no hay infracción independiente del art. 38 C.E. cuando el legislador delimita legítimamente la función social de un determinado tipo de propiedad. Ahora bien, la demostración de que, al efectuar esta delimitación, se ha cometido un exceso contrario a la Constitución exige el estudio detenido de cada precepto delimitador, sin que sean atendibles críticas indeterminadas, expresiones declamatorias o invocación retóricas. Decae, por lo tanto, el argumento empleado en el recurso. La crítica general de la Ley desde la perspectiva política ("adquisición escalonada y ficticia de facultades parciales", "dura sanción en caso de incumplimiento") no puede cimentar la invalidación por inconstitucional de ningún concreto precepto de la Ley, y menos aún de toda ella. Tampoco hay precepto o principio constitucional que reserve a los planes urbanísticos delimitar la función social de la propiedad y prohíba al legislador democrático hacerlo directamente. Nada de ello resulta del art. 33.2 C.E. Las figuras del planeamiento territorial y urbanístico son, por lo demás, libre creación del legislador competente y no gozan de ninguna garantía constitucional. La STC 37/1987, fundamento jurídico 8º, declara expresamente que las Leyes ordenadoras de la propiedad urbana "establecen por sí mismas, o por remisión a los instrumentos normativos del planeamiento, los deberes y límites intrínsecos que configuran la función social de la propiedad del suelo desde el punto de vista de la ordenación del territorio".

El recurso pretende apelar también a una supuesta "naturaleza de la cosa" ("la empresa tiene sus reglas lógicas y racionales"), tal vez para sugerir que el legislador no debe violarlas. Como ejemplo de ello, se cita el "almacenamiento racional" de suelo, análogo a la "práctica normal de formar stocks". Pero parece difícil entender que el art. 38 C.E. consagre el derecho de quienes actúan en el mercado inmobiliario a obtener mayores beneficios mediante el "almacenamiento racional" del suelo (racional, es de suponer, como medio para alcanzar el fin de maximizar beneficios), pues difícilmente cabría distinguir este hipotético derecho de la pura especulación inmobiliaria, que la Ley se propone impedir (Preámbulo, I, párrafo 1º) para cumplir el mandato del art. 47 C.E. El art. 38 C.E. no sanciona un derecho a maximizar sin obstáculos el lucro empresarial, sino que sujeta la libertad de empresa a "las exigencias de la economía general", la cual, a su vez, ha de servir "para asegurar a todos una digna calidad de vida", en palabras del Preámbulo de la Constitución, siempre bajo el principio de subordinación al interés general de "la riqueza del país" (art. 128.1 C.E.). Así lo recoge la STC 37/1987, fundamento jurídico 5º. Los demás argumentos bosquejados son patentemente ajenos al Derecho constitucional ("grave crisis económica mundial", "demagógico planteamiento sancionador de la Ley", importancia para Cantabria del turismo o la segunda residencia). No pueden, pues, ser objeto de consideración.

B) En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2.488/90 se aduce infracción del art. 14 C.E. por resultar discriminados los propietarios según que el Municipio cuente o no con un Plan General de ordenación urbana. Aunque el razonamiento es poco claro, parece entenderse que, como condición necesaria para que todos sus preceptos sean aplicables, la Ley presupone la existencia de un Plan General. Basta leer la Ley, y especialmente su Disposición adicional primera, 3, para convencerse de que no es así. Otra cosa es que la Ley presuponga el derecho vigente o parta de él para formular algunas de sus disposiciones, lo que, como es lógico, no determina quebrantamiento del art. 14 C.E. Es, por lo demás, sabido que, en "el caso arquetípico de la propiedad inmobiliaria", acaece que "las características naturales del bien objeto de dominio y su propia localización la hacen susceptible de diferentes utilidades sociales, que pueden y deben traducirse en restricciones y deberes diferenciados para los propietarios" (STC 37/1987, fundamento jurídico 3º). Con arreglo a esta doctrina, sería legítimo, por ejemplo, establecer un tratamiento normativo diferenciado para los Municipios más poblados, porque en ellos los problemas urbanísticos son distintos y más graves que en los pequeños Municipios y es superior la plusvalía urbanística, de la que imperativamente ha de participar la comunidad (art. 47 C.E.). Y en cualquier caso la autonomía garantizada en los arts. 137 y concordantes de la C.E. lleva inherente la capacidad de decidir cuándo y cómo ejercer las propias competencias, de manera que el principio constitucional de igualdad no impone que el ejercicio de esas competencias deba hacerse "de una manera o con un contenido y unos resultados idénticos o semejantes" (STC 37/1987, fundamento jurídico 10).

En segundo término, afirma el recurrente que la Ley en conjunto constituye una violación del art. 33 C.E., esencialmente de su núm. 2. Este grave reproche es desarrollado en seis líneas y se hace consistir en que la Ley delimita el contenido de la propiedad "remitiéndolo al grado de ejecución del planeamiento" y establece un sistema sancionatorio por incumplimiento de deberes urbanísticos que consiste en "la privación del derecho de propiedad o de parte sustancial de él". Pasando por alto la deficiente formulación, ninguna de las dos razones llevan a la inconstitucionalidad de ningún precepto de la Ley ni menos de ésta en su totalidad. La STC 37/1987, fundamento jurídico 8º, admite expresamente la "remisión a los instrumentos normativos del planeamiento"; con carácter general, la remisión como técnica colaborativa de la Ley y el Reglamento no viola el art. 53.1 C.E., sino que debe estimarse incluida en la cláusula "de acuerdo con las Leyes" del art. 33.2 C.E. (STC 37/1987, fundamento jurídico 3º). Pero además, al aducir estos dos motivos de inconstitucionalidad referidos genéricamente contra toda la Ley, el Letrado de la Comunidad Autónoma impugnante ha sobrepasado la voluntad impugnatoria manifestada por el Gobierno canario en su acuerdo de 18 de octubre de 1990. Lo que acordó recurrir el Órgano ejecutivo canario eran los apartados 1 y 2 de la Disposición final primera de la Ley, en cuanto declaran básicos y de aplicación plena ciertos preceptos, así como "cualquier otro artículo, párrafo o particular que guarde relación con los preceptos impugnados o con los motivos de inconstitucionalidad aducidos", cláusula esta de muy dudosa validez y que en todo caso ha de interpretarse con la máxima restricción para evitar que -con violación de los arts. 162.1 a) C.E., 33.2 LOTC y 14.4 del E.A. de Canarias- el Gobierno de esta Comunidad pueda hacer dejación de su facultad de decidir traspasándola a su Letrado. En consecuencia, el alegato meritado puede ser rechazado sin examen por haber extralimitado el Letrado de la Comunidad Autónoma el Acuerdo impugnatorio adoptado por el órgano ejecutivo legitimado para recurrir.

C) Las competencias estatales invocadas en el apartado 1 de la Disposición final primera de la Ley 8/1990 son las reservadas por las reglas 1, 8, 13, 18 y 23 del art. 149.1 C.E. Todos los recursos coinciden en señalar el dato obvio de que el art. 149.1 C.E. no se refiere expresamente a la materia de la ordenación del territorio y el urbanismo. Sí lo hace, en cambio, el art. 148.3 C.E., a cuyo amparo todas las Comunidades Autónomas, y desde luego aquellas a que pertenecen los órganos recurrentes, han asumido la competencia exclusiva sobre ordenación del territorio y urbanismo. En algunos Estatutos la asunción de la competencia exclusiva se lleva a cabo pura y simplemente; en otros se hace la superflua advertencia de que las competencias exclusivas se ejercerán "en los términos expuestos en la Constitución" o "respetando, en todo caso, lo dispuesto en la Constitución"; y los restantes Estatutos declaran que las competencias autonómicas exclusivas se ejercerán "sin perjuicio de lo establecido en el art. 149 C.E." o "respetando, en todo caso, lo dispuesto en los arts. 140 y 149.1 C.E. y en el presente Estatuto". Pero con independencia de que los Estatutos callen o lo declaren de forma más o menos precisa, la supremacía de la Constitución obliga a entender que las competencias reservadas al Estado por el art. 149.1 constituyen un límite absoluto a la asunción de competencias en los Estatutos de Autonomía. Desde el principio, la jurisprudencia constitucional previno sobre el sentido marcadamente equívoco de las competencias autonómicas exclusivas y siempre ha sostenido que "el Estado no puede verse privado del ejercicio de las competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una Comunidad Autónoma" (STC 56/1986, fundamento jurídico 3º). La STC 192/1990, fundamento jurídico 2º, tras señalar que es perfectamente posible que "en una misma medida puedan incidir en forma concurrente y compatible varias competencias", subraya que el ejercicio de una competencia exclusiva autonómica puede quedar condicionado por el ejercicio de una competencia reservada al Estado por el art. 149.1 C.E. Es éste un fenómeno totalmente normal, perteneciente a la fisiología del orden de competencias, pues las Comunidades Autónomas poseen sus competencias (exclusivas y no exclusivas) por la Constitución y dentro de la Constitución. Así pues, la simple comprobación de que el art. 149.1 C.E. no se refiere a la materia de ordenación del territorio y urbanismo es simple punto de partida, no de llegada. De la falta de mención de esa concreta materia en la lista del art. 149.1 C.E. no se sigue absoluta y completa franquía, exención o inmunidad para las competencias urbanísticas autonómicas, que no hallarían límite alguno en el ejercicio de las competencias constitucionales del Estado. Por el contrario, la ausencia de la ordenación del territorio o del urbanismo en la lista del art. 149.1 C.E. no impide a priori fenómenos de concurrencia y aun entrecruzamiento de la competencia autonómica exclusiva sobre esa materia con otras competencias estatales exclusivas. O formulado en perspectiva normativa: nada impide que se produzca un concurso de normas de competencia (constitucionales y estatutarias), que habrá de resolverse teniendo en cuenta, ante todo, la primacía de las normas constitucionales de competencia contenidas en el art. 149.1 de la Norma fundamental (STC 86/1989, fundamento jurídico 7º). Pues las normas constitucionales de competencia contenidas en el art. 149.1 C.E. son supremas. El art. 148.1 C.E. es una norma que "permite" disponer de competencia sobre ciertas materias, pero la lista del art. 149.1 es imperativa e indisponible salvo con arreglo al art. 150.1 y 2 C.E. (se deja aparte la Disposición adicional primera de la Constitución).

Más en concreto, y aun con riesgo de simplificar, puede afirmarse que, a grandes trazos, el urbanismo autonómico incluye sobre todo la ordenación urbana, mientras que el estatuto básico del suelo corresponde establecerlo al Estado. Por otro lado, la competencia autonómica en materia urbanística no puede desconocer la incidencia en esa materia de las instituciones capitales del Derecho Administrativo (régimen de los actos, vías de recurso, expropiación, responsabilidad) sobre las que el Estado ostenta competencia para fijar bases, cuando no la íntegra normación. La proyección de estas grandes instituciones generales al campo urbanístico no permite desconocer la competencia estatal, que no puede quedar eliminada por la especialidad de la materia. Es sumamente significativa la doctrina de la STC 213/1988, fundamento jurídico 3º, confirmada por la STC 259/1988, según la cual la competencia autonómica urbanística del art. 9.9 del E.A. de Cataluña cede ante la estatal del art. 149.1.18 C.E.

A continuación, y dentro del examen abstracto de la pertinencia de los títulos estatales de competencia invocados por la Disposición final primera, 1, de la Ley, procede hacer algunas precisiones sobre las normas de competencia invocadas por dicha Disposición.

D) Como dicen las SSTC 75/1990, fundamento jurídico 2º, y 86/1990, fundamento jurídico 2º, el art. 149.1.1 C.E. recoge un título sin materia: no versa en rigor sobre materia alguna, sino que "habilita al Estado para garantizar, en todo el territorio, determinados principios fundamentales". ¿Cuáles son esos principios a cuyo servicio está la competencia del art. 149.1.1 C.E.? Dicho de otra manera: ¿qué es lo que la reserva competencial del art. 149.1.1 C.E. impide que regule el legislador autonómico? Según la STC 37/1981, fundamento jurídico 2º, "la potestad legislativa de las Comunidades Autónomas no puede regular las condiciones básicas del ejercicio de los derechos o posiciones jurídicas fundamentales que quedan reservadas a la legislación del Estado". En cambio, si la norma legal incide en el ejercicio de los derechos o libertades constitucionales, pero no afecta a las condiciones básicas, "puede ser promulgada por las Comunidades Autónomas cuyos Estatutos le atribuyan competencia legislativa sobre una materia cuya regulación implique necesariamente, en uno o en otro grado, una regulación del ejercicio de derechos constitucionalmente garantizados". Ahora bien, es claro que la propiedad es un derecho constitucionalmente garantizado (art. 33.1 C.E.), cuya función social -delimitada de acuerdo con las leyes: art. 33.2 C.E.- puede traducirse, según declara la STC 37/1987 (fundamentos jurídicos 2º y 3º), en restricciones de las facultades dominicales o en la imposición de deberes o cargas. Es también manifiesto que la ordenación del territorio y el urbanismo es materia de exclusiva competencia autonómica cuya regulación incide en el derecho constitucionalmente garantizado de propiedad. Luego se satisfacen las condiciones exigidas por la STC 37/1981, para entender que la regulación de las condiciones básicas del ejercicio del derecho de la propiedad (incluida la delimitación de su función social) compete al Estado con arreglo al art. 149.1.1 C.E., y, en consecuencia, la regulación del ejercicio del derecho a la propiedad por el legislador autonómico, en ejercicio de la competencia exclusiva sobre ordenación del territorio y urbanismo, deberá respetar las condiciones básicas establecidas por el Estado. Confirma con toda claridad estas tesis la STC 37/1987, que en su fundamento jurídico 9º concede la posibilidad de que el Estado pueda disponer de "una potestad normativa en relación con la función social de la propiedad sobre cualquier tipo de bienes (luego también sobre los inmuebles urbanos y urbanizables, v.g.) y en virtud de cualesquiera intereses de carácter público, incluso aquellos cuya definición o gestión no le está encomendada (como los urbanísticos)", potestad limitada, naturalmente, a "regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de trato asimismo básica o esencial de todos los españoles en el ejercicio (y en el contenido) de sus derechos de propiedad". Este es justamente el propósito que ha presidido la Ley 8/1990, que, nótese, no contiene normas sustantivas de ordenación urbanística aplicables a toda España (densidades máximas, fijación de reservas dotacionales, criterios de clasificación del suelo, etc.); pero trata de que la incidencia de esa ordenación urbanística objetiva no menoscabe la igualdad en las posiciones jurídicas fundamentales de los propietarios afectados (véase el Preámbulo de la Ley, V, párrafo 4º). Es conveniente resaltar que la competencia estatal del art. 149.1.1 C.E. no es, según se desprende de lo anterior, coextensa con la competencia urbanística autonómica. El art. 149.1.1 C.E. no permite al Estado dictar normas básicas en toda la tradicional materia urbanística, entendiendo por tal, grosso modo, la cubierta por la Ley del Suelo de 1976 y sus Reglamentos, sino solamente fijar las condiciones básicas en una zona -o, mejor, dimensión- de esa materia, a saber, aquella en que prepondera el aspecto de regulación del contenido y ejercicio del derecho de propiedad y de su función social. Finalmente, quizás quepa defender teóricamente que el art. 149.1.1 C.E. no otorga una competencia para, en sentido estricto, fijar "bases" cuando habilita para regular condiciones básicas del ejercicio de los derechos y deberes constitucionales a fin de garantizar la igualdad de los españoles. Pero el resultado práctico de ejercer la competencia del art. 149.1.1 C.E. es análogo al de las estrictas competencias para establecer "bases". Y desde este punto de vista es perfectamente lícito que pueda invocarse dicho precepto constitucional a los efectos propios de la Disposición final primera, 1, de la Ley 8/1990, esto es, para calificar como básicos ciertos preceptos legales (así proceden, por ejemplo, las SSTC 37/1987, fundamento jurídico 9º; 154/1988, fundamentos jurídicos 3º y 5º; y 189/1989, fundamento jurídico 3º).

Las tesis anteriores entrañan el rechazo de las afirmaciones hechas a propósito del art. 149.1.1 C.E. en algunos de los recursos. El recurso de inconstitucionalidad núm. 2.477/90 sostiene que el art. 149.1.1 "no es un título competencial autónomo, cuya interpretación, en todo caso, tampoco puede llevar a fáciles conclusiones uniformadoras". Esto último es exacto, pero de ahí no se sigue razón de inconstitucionalidad, ni total ni parcial, de la Disposición final primera, 1, de la Ley. A falta de mayores precisiones, no es claro qué quiere decir el recurrente cuando sostiene que el título competencial referido no es autónomo o no tiene contenido sustantivo. Si con ello se pretende afirmar que no versa en rigor sobre materia alguna, su tesis es correcta, pero nuevamente habrá de afirmarse que de ella no se sigue inconstitucionalidad alguna de la Disposición final citada. Por su parte, el recurso de inconstitucionalidad núm. 2.479/90 mantiene que el art. 149.1.1 C.E. es inaplicable porque "el derecho de propiedad es un derecho perteneciente a la esfera de la legislación civil. Su lugar está en el Código Civil", de manera que no cabe confundir "régimen urbanístico del suelo" (que es un "concepto válido") y "régimen urbanístico del derecho de propiedad del suelo", que, a su juicio, no lo es. Pero semejante distinción no sólo es artificiosa e impracticable a fuer de nacida con pura finalidad polémica, sino que contradice frontalmente la doctrina de la STC 37/1987, tanto en lo que se refiere al pluralismo de la institución dominical, que no puede ser concebida "como una figura jurídica reconducible exclusivamente al tipo abstracto descrito en el art. 348 del Código Civil" (fundamento jurídico 2º), como en lo que atañe al sentido del art. 149.1.1 C.E. (fundamento jurídico 9º).

Particularmente recusable aparece la concepción defendida en el recurso de inconstitucionalidad 2.487/90. Para el recurrente, la Ley ha vaciado de contenido el derecho de propiedad sobre el suelo, pero ello ni es fiel descripción del contenido de la Ley ni la concepción que se defiende concuerda con una idea de propiedad constitucional, sino con otra que calificó de "abstracta" la STC 37/1987, pero que con buenas razones cabría llamar absoluta o individualista. Este concepto, cabe repetir, no es el de la Constitución. El art. 53.1 C.E. consagra, ciertamente, un contenido esencial o mínimo de la propiedad. Ahora bien, si se pretende esclarecer ese contenido esencial, se encontrará que la norma suprema prescribe para la propiedad privada -para toda propiedad privada- que su contenido deberá ser delimitado de acuerdo con las leyes por su función social, y que toda propiedad se beneficia de la garantía expropiatoria. La función social se eleva así a clave para cualquier elaboración dogmática del concepto de propiedad privada, y sobre todo se convierte en factor ineliminable en la interpretación y aplicación de las normas legales en la materia. Uno de los tipos de propiedad más intensamente funcionalizados ha de serlo la propiedad inmobiliaria susceptible de aprovechamiento urbanístico o en la perspectiva de su aprovechamiento urbanístico (propiedad urbanística). A este tipo de propiedad inmobiliaria no sólo le es aplicable el general art. 33.2 C.E., sino los específicos mandatos del art. 47 C.E. De este último precepto se derivan para el legislador y para todos los órganos de los poderes públicos tres mandatos especialmente relevantes: en primer lugar, el constituyente ha supeditado el conjunto de la actividad urbanística a la consecución del derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Así pues, las decisiones urbanísticas de los poderes públicos, las técnicas urbanísticas por las que opten, deben, sobre todo, servir a la promoción de las "condiciones necesarias" para hacer efectivo el derecho referido. Y algo parecido cabe decir de las "normas (urbanísticas) pertinentes". En segundo lugar, como especificación tanto de la función social del art. 33.2 C.E. como de la subordinación de toda la riqueza (también la inmobiliaria) al interés general (art. 128.1 C.E.), el art. 47 C.E. obliga a que el régimen de utilización del suelo se acomode al interés general. Todos los poderes públicos (incluido el legislador) quedan constitucionalmente obligados a impedir la especulación, que el constituyente deja caracterizada como fenómeno contrario al uso de suelo de acuerdo con el interés general. En virtud de su mención en el art. 47 C.E., las ganancias procedentes de la especulación quedan constitucionalmente desprotegidas. Por último, el párrafo 2º del art. 47 C.E. parte de la premisa del urbanismo como función pública al referirse a la acción urbanística de los Entes públicos en cuanto generadora de plusvalías (plusvalías, se entiende, de los predios privados). La transformación del suelo que hace posible el aprovechamiento urbanístico, y aumenta así el valor de las fincas privadas, es producida por una acción o decisión pública, lo que implica, por un lado, que semejante transformación no es en sí misma una facultad inherente a la propiedad privada y, por el otro, justifica la prescripción constitucional (que es obligación para el legislador) de que la "comunidad" participe en aquellas plusvalías. Corresponde a los poderes públicos -y en primer lugar al legislador- determinar cuál ha de ser en cada caso la participación comunitaria en las plusvalías derivadas de la acción urbanística de los Entes públicos, lo que podrá hacerse de muy diversos modos. En resumen, la apropiación privada de esa plusvalía no forma parte del contenido esencial de la propiedad. Atendido, pues, lo que dispone el art. 47 C.E., la función social de la propiedad urbanística puede legitimar la no atribución al propietario de determinadas facultades o su atribución condicionada a ciertos requisitos. Legitima igualmente el sometimiento del ejercicio de las facultades atribuidas a determinadas condiciones y puede hacer obligatorio ese ejercicio o supeditarlo al cumplimiento de deberes o cargas, etc. Son muchas las maneras posibles de fijar "la finalidad o utilidad social" que debe cumplir cada categoría de bienes objeto de propiedad privada, con tal de que no rebase el límite del contenido esencial. Es innegable que la Ley 8/1990 ha intensificado la funcionalización de la propiedad del suelo, pasando, por decir así, del plano del condicionamiento del ejercicio del ius aedificandi al plano de la atribución. Pero seguimos encontrándonos dentro de la configuración del derecho de propiedad privada, no como se dice en el recurso ante una "nuda propiedad" a la que se agrega o adiciona una concesión de servicio público.

Igualmente inatendibles son los argumentos del recurso de inconstitucionalidad núm. 2.488/90, que no pasan de manifestar una legítima discrepancia política, pero que no ofrecen razones jurídico-constitucionales. Este recurso reprocha reiteradas veces a la Ley el haber impuesto un solo modelo urbanístico para toda España, impidiendo a la Comunidad Autónoma crear el suyo propio. Semejante aseveración sólo podría justificarse como conclusión de un examen minucioso -artículo por artículo- de la Ley, en el que quedara demostrado cuáles son los preceptos cuyo efecto conjunto fuera imposibilitar a las Comunidades Autónomas la definición de la política urbanística autonómica (conclusión a posteriori). Lejos de ello, el recurso parte de la indemostrada premisa de que la Ley impone un modelo urbanístico único. La única forma de contestar a esto es razonar que los preceptos declarados básicos por la Disposición final primera, 1, de la Ley son real y materialmente básicos, lo que, entre otras consecuencias, implica que las Cortes han dejado suficiente espacio a las Comunidades Autónomas para definir su propia política urbanística y crear modelos territoriales y urbanísticos peculiares. Nótese ahora que el Preámbulo de la Ley, II, párrafo 4º, reconoce expresamente que las Comunidades Autónomas "son las competentes para definir la política urbanística en su territorio", como, por su parte, corresponde en primer término a los Ayuntamientos "dirigir y controlar el proceso de urbanización y edificación". Sostiene este recurso que el del art. 149.1.1 C.E. no es un verdadero título competencial, sino un mero límite de las competencias autonómicas, una reiteración redundante del art. 139 C.E. Semejante tesis contradice tanto la letra como el espíritu y finalidad del art. 149.1.1 C.E. y choca con la jurisprudencia constitucional ya citada. En cuanto a que no existe ningún precepto de la Ley que defina ni el contenido propio de la propiedad inmobiliaria ni del ius aedificandi, basta remitir a lo dicho a propósito del recurso de inconstitucionalidad núm. 2.487/90 y subrayar que el Gobierno de Canarias ha reconocido el carácter básico de los arts. 1 a 11 de la Ley, al excluirlos del recurso.

E) La segunda norma constitucional de competencia invocada por la Disposición final primera, 1, de la Ley 8/1990 es la 8 del art. 149.1 C.E. Respecto a la pertinencia de invocar este precepto constitucional, oponen los recurrentes que "el estatuto de la propiedad del suelo es derecho público" (recurso de inconstitucionalidad núm. 2.481/90) y las materias con título específico en los arts. 148.1 y 149.1 C.E. "deben ser excluidas del de legislación civil aunque pudieran tener algún tipo de conexión con el Derecho Civil" (ibidem), de manera que "la institución de la propiedad se residencia en el Código Civil, pero su función social se fija por las leyes sectoriales que la determinan" (ibidem). Parecidas tesis se exponen en los recursos 2.486/90, 2.487/90 y 2.488/90. Este último añade, además, que el título del art. 149.1.8 C.E. atribuye "competencia plena y directa y no puede servir para amparar una competencia básica".

Sin embargo, no cabe negar a priori la aptitud del art. 149.1.8 C.E. para amparar el establecimiento de legislación básica. Entre los conceptos contenidos en este título se encuentra el de "bases de las obligaciones contractuales". Por otra parte, la concurrencia de la competencia estatal sobre la legislación civil en general (o sobre la determinación de las fuentes del Derecho) con las competencias autonómicas relativas a la conservación, modificación y desarrollo de los derechos civiles forales o especiales (incluidas sus normas sobre fuentes) puede engendrar, en algunos supuestos, resultados prácticos similares a la articulación de competencias según el esquema bases/desarrollo y ejecución. En fin, nada obsta a que este título pueda concurrir con otro de los relacionados en el art. 149.1 C.E. para justificar constitucionalmente que una determinada norma básica ha sido dictada dentro de la competencia del Estado. En este último caso, la medida o limite de la competencia estatal la daría el título que habilita para establecer las normas básicas, pero el art. 149.1.8 C.E. cooperaría en justificar que no se ha vulnerado el orden de competencias. Aunque sin responder exactamente a este esquema, el fundamento jurídico 14 de la STC 227/1988 razona con los apartados 1 y 8 del art. 149.1 para justificar la competencia del Estado. Es razonable interpretar que la legislación civil del art. 149.1.8 se refiere, en principio, al Derecho Civil como rama del Derecho privado (STC 88/1986, fundamento jurídico 5º), lo que preservaría la especialidad de otros títulos competenciales. Pero sería erróneo identificar sin más, como parece pretenderse, "legislación civil sobre propiedad" con "artículos del Código Civil atinentes a la propiedad". Legislación civil es un concepto material (STC 227/1988, fundamento jurídico 14), para cuya precisión hay que partir de la summa divisio entre derecho público y derecho privado, tal y como la ha entendido este Tribunal. Si con arreglo a la doctrina de la STC 37/1981, fundamento jurídico 3º, en el concepto "legislación mercantil" cabe incluir "la regulación de las relaciones jurídico-privadas de los empresarios mercantiles o comerciantes en cuanto tales", idéntico criterio relacional habrá que seguir para la "legislación civil". Esta noción constitucional, como mínimo, habrá de comprender la regulación de ciertas relaciones jurídico-privadas. Por lo tanto, será perfectamente hacedero invocar el art. 149.1.8 C.E. cuando -cual sucede, por ejemplo, con la Disposición adicional quinta, 3, de la Ley 8/1990- se trate de normas que gobiernen relaciones jurídico-privadas, obligatorias o reales. Además, muchos preceptos de la Ley 8/1990 son relevantes, o pueden ser también relevantes, para las relaciones jurídico-privadas, y en especial para el tráfico jurídico-privado (así, los arts. 1, 2, 9.2, 10.1, 11, 15.1 ó 25.1 de la Ley 8/1990). No es indiferente para la realización de negocios jurídicos enderezados a la enajenación o gravamen de suelo urbano o urbanizable el grado de adquisición de las facultades o derechos urbanísticos y de cumplimiento de los deberes o cargas urbanísticas ob rem. En esta perspectiva cabría invocar el núm. 8 del art. 149.1 C.E., por lo general de manera concurrente con el art. 149.1.1 C.E., en cuanto regulación de aspectos específicos del régimen peculiar de un tipo de propiedad predial [STC 227/1988, fundamento jurídico 23 e)].

F) Sobre la pertinencia del art. 149.1.13 C.E., el recurso de inconstitucionalidad núm. 2.481/90 la niega porque no cabe concebir el urbanismo como un sector económico al que pudiera proyectarse el título competencial citado. La Ley 8/1990, razona el recurrente, "no pretende planificar el sector urbanístico". El recurso de inconstitucionalidad núm. 2.486/90 señala que el apartado 3 del art. 35.1 del E.A. de Aragón no contiene ninguna restricción o modulación, a diferencia, por ejemplo, del apartado 10 del mismo artículo. El recurso de inconstitucionalidad núm. 2.487/90 contrapone planeamiento urbanístico (físico) y planes económicos. Ahora bien, como señaló la STC 76/1983, fundamento jurídico 14, el art. 149.1.13 C.E. "no establece límites en cuanto al contenido material de la planificación económica". Por esta razón, la STC 227/1988, fundamento jurídico 20 b), ha declarado que el art. 149.1.13 C.E. permite al Estado establecer las bases de la ordenación planificada de los recursos hidráulicos, atendido que "el agua constituye un recurso de vital importancia, imprescindible además para la realización de múltiples actividades económicas", lo que, sin duda, puede afirmarse también del suelo urbano o urbanizable, como así lo hizo la STC 37/1987, fundamento jurídico 2º, que se refiere al "carácter no renovable o naturalmente limitado en su extensión de este tipo de bienes" y a "la trascendencia económica que ofrece como soporte físico de actividades productivas". De este modo, considerado como bien escaso y susceptible de usos alternativos, también el suelo es un bien económico, y no cabe descartar a priori que algún precepto de una Ley como la 8/1990 pudiera ser fundamentado en el art. 149.1.13 C.E. No procede, pues, excluir que, por su directa incidencia en la regulación del mercado inmobiliario o el sector de promoción y construcción de viviendas, pudiera ampararse alguna norma de la Ley -v.g., el art. 35.3- en el art. 149.1.13 C.E., de acuerdo con la doctrina de la STC 152/1988, fundamentos jurídicos 2º y ss. Nada impide, en fin, la invocación concurrente de este título competencial junto con otros. De otra parte, el argumento de la Diputación General de Aragón pasa por alto el tenor del apartado 2 del art. 35 del Estatuto de Autonomía. La expresión o ausencia de "modulaciones" en los preceptos competenciales estatutarios no es, además, decisiva, pues el acierto mayor o menor en su redacción no puede menoscabar la primacía de las normas formalmente constitucionales de competencia, únicas a las que está sometido este Tribunal (art. 1.1 LOTC).

G) El art. 149.1.18 C.E. es portador de varias normas de competencia, mediante las que se reserva al Estado la creación y configuración del Derecho Administrativo General, al menos en sus aspectos esenciales. Ningún recurso pone en duda la pertinencia de la regla citada. En su mayor parte, los alegatos relativos a este título se centran en el alcance que deba darse a la competencia estatal exclusiva referente a la legislación sobre expropiación forzosa. Pero ésta no es una competencia de bases, sino, en la terminología de la Ley, de aplicación plena, de modo que será estudiada más adelante. Como luego se verá, el apartado 1 de la Disposición final primera cita el art. 149.1.18 C.E. en cuanto este precepto constitucional consagra la competencia exclusiva del Estado para fijar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, el procedimiento común y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas. "Bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas" es concepto global que incluye, en puridad, todos los demás conceptos específicos del art. 149.1.18 C.E.

Finalmente, el art. 149.1.23 C.E. se invoca "en cuanto a los preceptos de la Ley que se refieren al régimen del suelo no urbanizable" (Preámbulo de la Ley, II, párrafo 3º). Estos preceptos son los del Capítulo II del Título Primero -Capítulo llamado justamente "Régimen del suelo no urbanizable"-, que comprende los arts. 5, 6 y 7 de la Ley 8/1990. La competencia estatal, de ordenación mínima, ha sido orientada teleológicamente por el constituyente: la cuestión de si una norma estatal queda o no amparada en este título exige verificar si persigue o no la finalidad de proteger el medio ambiente. A consecuencia de ello, será necesario estudiar más adelante si los artículos citados representan o no ordenaciones mínimas con finalidad protectora del medio ambiente.

H) Se debe ya descender al examen de cada uno de los preceptos declarados básicos por la Disposición final primera, 1, de la Ley que hayan sido impugnados y contra los que se hayan hecho razonamientos especiales en los recursos. En efecto, una vez reconocido en abstracto ser pertinente la invocada competencia estatal de normación básica, la falta de impugnación concreta del carácter básico de cada precepto impide pronunciarse sobre los mismos, pues no puede el Tribunal "anticipar en abstracto todos los posibles argumentos que pudieran plantearse contra tal calificación, sino sólo examinar lo que las partes se plantean" (STC 86/1989, fundamento jurídico 18). La Disposición final primera, 1, de la Ley declara básicos los once primeros artículos de la misma. De estos artículos hay argumentaciones especiales contra los arts. 5, 6, 7, 8, 9 y 11.

Como se ha visto, los arts. 5, 6 y 7 de la Ley 8/1990 pretenden ampararse en el art. 149.1.23 C.E. Para mostrar que se ajustan al orden de competencia basta con razonar su finalidad protectora del medio ambiente y su carácter de ordenación mínima compatible con medidas autonómicas adicionales de protección. El Abogado del Estado se extiende a continuación sobre esto, aduciendo que la finalidad de protección ambiental es patente y que el carácter mínimo de la ordenación establecida en estos tres preceptos es también manifiesto, como demuestra el simple resumen de su contenido. Es obvio que dichos preceptos no sólo no impiden sino que presuponen -precisamente por ampararse en el art. 149.1.23 C.E. y no en otro título de competencia- que las Comunidades Autónomas puedan adoptar regímenes de protección sin más que respetar los criterios mínimos de estos artículos.

El art. 8 de la Ley es recurrido por los recursos de inconstitucionalidad núms. 2.481/90 y 2.486/90 sólo en lo que concierne al inciso "conforme a lo dispuesto en esta Ley". Este inciso no excluye que las Comunidades Autónomas, dentro de su competencia, regulen el deber que los propietarios tienen de incorporarse al proceso urbanizador o edificatorio, incluso yendo más allá -si esto es posible- de fijar condiciones y plazos. El sentido del inciso es, simplemente, reenviar a la Ley en su totalidad y siempre de acuerdo con el grado de aplicación que tenga cada uno de sus preceptos según la Disposición final primera. Si este Tribunal declarara que algún artículo mencionado en el apartado 1 de la Disposición final primera no es básico, el reenvío del art. 8 debería entenderse hecho a ese artículo considerado como no básico. En pocas palabras, su mismo carácter genérico hace que el inciso impugnado sea competencialmente inocuo. Este mismo razonamiento vale para el inciso "en los términos fijados por esta Ley" del art. 11.2 impugnado por el recurso de inconstitucionalidad núm. 2.486/90. La argumentación contra el art. 8 contenida en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2.487/90 se basa en que no cabe hablar de deberes de los propietarios, puesto que se trata sólo de la incorporación de los particulares a un servicio público, tesis que resulta inaceptable. Se añade que un deber como el del art. 8 exigiría una "clara compensación económica"; pero con ello se desconoce la consagración constitucional de la función social (art. 33.2 C.E. y STC 37/1987, fundamento jurídico 2º), no menos que las disposiciones de la propia Ley sobre "patrimonialización" o incorporación al patrimonio de derechos o facultades (arts. 11 y ss., 86.1 y 87 de la Ley 8/1990).

La impugnación de los arts. 9 y 11 en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2.487/90 reitera su planteamiento general relativo al servicio público urbanístico, ya rechazado. Los arts. 8, 9 y 11 de la Ley se sustentan competencialmente en el art. 149.1.1 C.E., pues regulan condiciones básicas para garantizar a los españoles un igual contenido y ejercicio del derecho de propiedad sobre el suelo. Los arts. 8 y 9 establecen facultades o derechos y deberes o cargas básicos de los propietarios. El art. 11 es clave en la economía de la Ley, porque enuncia las facultades o derechos de adquisición -atribución- gradual y sucesiva (perspectiva dinámica en la integración de la propiedad urbanística), que constituyen la esencia misma de la propiedad urbanística y la singularizan respecto a otros tipos de propiedad. En cuanto ello es así, el art. 11 -y lo mismo cabría decir de los arts. 8 y 9- son relevantes también en las relaciones jurídicas privadas, lo que permite invocar el art. 149.1.8 C.E. en concurrencia con el apartado 1 del propio precepto. Esto mismo podría decirse cada vez que un articulo de la Ley quede amparado en el art. 149.1.1, por lo que se excusa en lo sucesivo la invocación explícita del art. 149.1.8 cuando ello ocurra. Los arts. 1 a 11 no contrarían, pues, el orden constitucional y estatutario de competencias frente a lo que se argumenta de adverso.

Examinando ahora todos los preceptos del Título Primero posteriores al art. 11 que han sido declarados básicos, contra el art. 12.1, 3 y 4 aduce el recurso de inconstitucionalidad núm. 2.487/90 que, por conferir "una primera participación en el servicio público urbanístico", aborda materia ajena a la competencia estatal. El Estado no puede regular más que supletoriamente "si debe haber o no planeamiento o cuál deba ser el instrumento jurídico para conceder a un particular el llamado derecho a urbanizar", ni puede "habilitar directamente al planeamiento como lo hace el apartado 4". No cabe duda de que el régimen de las figuras de planeamiento urbanístico (prescindiendo del Plan Nacional o de planes supracomunitarios) pertenece a la materia de urbanismo y, por esa razón, la determinación en concreto, según la clase de suelo, del "planeamiento preciso" para adquirir el derecho a urbanizar, tal y como lo hace el art. 12.2 de la Ley, sólo puede tener carácter supletorio. Pero no cabe negar carácter básico al criterio resultante de combinar los apartados 1 y 3 del art. 12, según los cuales el derecho a urbanizar requiere la aprobación definitiva del instrumento de ordenación más específico según la clase de suelo. Mediante este criterio, se establece para toda España un régimen mínimo homogéneo en cuanto al modo de adquirir la facultad o derecho a urbanizar (mínimo amparado en el art. 149.1.1 C.E.), concretando el momento de adquisición. La existencia en general del planeamiento urbanístico (e incluso de un planeamiento jerarquizado y escalonado que está implícito en los apartados 1 y 3) puede considerarse base del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, que garantiza el tratamiento común de los propietarios (art. 149.1.18 C.E.). El apartado 4 no es una norma habilitante sino condicionada. Ejercer el derecho a urbanizar requerirá la aprobación del estudio de detalle, proyecto de urbanización u otro instrumento, cuando y sólo cuando así lo establezca "la legislación o el planeamiento urbanísticos" (autonómica posiblemente la primera, autonómico y local el segundo). No sólo la legislación o el planeamiento urbanísticos son dueños de dar o quitar relevancia a los estudios de detalle o proyecto de urbanización, sino que podrán crear otro tipo de instrumentos. El carácter marcadamente dispositivo del art. 12.4 le hace inocuo competencialmente (véase, v.g., STC 76/1983, fundamento jurídico 21).

El art. 13.1 es norma básica que garantiza a todos los particulares (y Entidades públicas) un tratamiento común ante las Administraciones urbanísticas, al facultar a aquéllos para redactar y presentar a la Administración competente los instrumentos que desarrollen el Plan General. Constituye ello un modo de dar efectividad al derecho a urbanizar impidiendo que su adquisición quede al arbitrio de la diligencia o desidia administrativa en la redacción de los planes urbanísticos y en la iniciación del procedimiento para su aprobación. En cuanto regulación de un modo de iniciativa y colaboración en la función planificadora urbanística (cfr. arts. 52 y ss. de la Ley del Suelo), el art. 13.1 se ampara en el art. 149.1.18 C.E. (bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas que garantizan un tratamiento común a los administrados), como viene a admitir el propio recurso de inconstitucionalidad núm. 2.487/90, cuya ulterior objeción -el art. 13.1 no es lo suficientemente "abstracto"- no puede ser compartida, pues las bases no implican necesariamente un cierto grado de abstracción, que sería imposible de fijar con un mínimo de precisión, sino que pueden dictar "el detalle necesario" que exija la igualdad (STC 178/1989, fundamento jurídico 6º); ni, por otro lado, puede negarse que el art. 13.1 de la Ley se reduce a formular un criterio sumamente general (compárese con los tres artículos que dedica la Ley del Suelo a esta cuestión).

El art. 14 regula la extinción del derecho a urbanizar (apartado 1) y el modo de declararla (apartado 2). Objeta el recurso de inconstitucionalidad núm. 2.487/90 que el precepto utiliza nociones propias del régimen urbanístico. Pero con ello no se lesiona el orden de competencia. Puesto que el art. 12.1 de la Ley regula la extinción de un derecho o facultad urbanística, por fuerza habrá de referirse a nociones propias del derecho urbanístico, aunque éste sea de competencia autonómica. La referencia a "los terrenos incluidos en una unidad de ejecución por un sistema de gestión privada" se explica porque, fuera de esa hipótesis, carece de sentido el cumplimiento conjunto de los deberes de urbanización, gestión y equidistribución. Por lo tanto, la citada referencia precisa simplemente las hipótesis de extinción del derecho a urbanizar. Si los apartados 1 y 3 del art. 12 (adquisición del derecho a urbanizar) se amparaban en el art. 149.1.1, otro tanto ocurrirá con su extinción (apartado 1 del art. 14). El apartado 2 de este artículo, en cambio, se acomoda mejor con el art. 149.1.18 C.E. en cuanto proclama el principio de declaración administrativa de la extinción con audiencia previa, lo que es clara norma básica que garantiza un tratamiento común a los administrados.

El art. 15.1 regula la adquisición del derecho al aprovechamiento urbanístico y el art. 16.1 lo fija en el resultado de referir a su superficie el 85 por 100 del aprovechamiento tipo del área de reparto. El fin de asegurar una igualdad básica o esencial en el contenido de los derechos de propiedad incluye estos preceptos en la esfera del art. 149.1.1 C.E. según la doctrina de la STC 37/1987, fundamento jurídico 9º. En efecto, el art. 15.1 señala los requisitos esenciales para adquirir el derecho al aprovechamiento y el art. 16.1 fija con carácter general el contenido apropiable de ese derecho o facultad. El art. 16.2 contiene una excepción a la regla general del art. 16.1. Y si la regla general tiene carácter básico en cuanto amparada por el art. 149.1.1 C.E., otro tanto cabrá decir de la excepción, que, como tal, determina o precisa la esfera de aplicación de la regla [así, SSTC 227/1988, fundamento jurídico 23 e), y 17/1990, fundamento jurídico 8º].

El art. 17.1 se limita a enumerar grandes tipos generales de "concreción" del derecho al aprovechamiento urbanístico, con el fin de asegurar una uniformidad general para toda España en un aspecto importante del régimen del derecho al aprovechamiento urbanístico, cual es su especificación o concreción, lo que es plenamente razonable atendida la finalidad que el legislador nacional se propone. El precepto, en suma, se ampara en el art. 149.1.1 C.E.

El art. 18.1 establece los casos en que el derecho al aprovechamiento urbanístico se reduce en un 50 por 100. En cuanto este precepto prescribe, en su inciso primero, que el derecho al aprovechamiento urbanístico -a diferencia de otras facultades- no se extingue sino que sólo se reduce a la mitad por incumplimiento del deber de solicitar licencia, es precepto básico que se ampara en el art. 149.1.1 C.E. Se amparan en el art. 149.1.18 C.E., a título de bases del régimen jurídico-administrativo que garantizan un tratamiento común del administrado, tanto el inciso final del art. 18.1 como el art. 18.3. Respecto a ellos vale lo razonado para el art. 14.2. Hay que recordar que la llamada expropiación-sanción es una denominación doctrinal de la que no se sigue que se trate de una decisión con finalidad punitiva con infracción de normas penales o sancionadoras de inexcusable observancia (STC 42/1989, fundamento jurídico 4º, y ATC 657/1987).

El art. 19.1 regula la adquisición del derecho al aprovechamiento cuando se trate de suelo urbano no incluido en una unidad de ejecución. Al no darse esta circunstancia, es obvio que la adquisición de la facultad no puede depender del cumplimiento tempestivo de los deberes de cesión, equidistribución y urbanización (art. 15.1), por lo mismo que estos deberes se cumplen conjuntamente en las unidades de ejecución que para eso se delimitan (art. 31.1). Por tanto, es perfectamente razonable la creación de un régimen especial de adquisición para suelo urbano no incluido en unidad de ejecución, y el art. 19.1 queda amparado por el art. 149.1.1 C.E., lo mismo que ocurría con el art. 15.1 de la Ley. Para el art. 19.2 vale lo expuesto al tratar del art. 18.1 y 3. La especialidad en el régimen de adquisición funda la especialidad en el régimen de reducción de este derecho en suelo urbano no incluido en unidades de ejecución.

El art. 20 se ocupa de la adquisición del derecho a edificar y queda amparado en el art. 149.1.1 C.E. por parejas razones a las expuestas al tratar los arts. 12.1, 3 y 4 y 15.1. El art. 22 determina las consecuencias de la falta de adquisición del derecho a edificar por causa imputable al titular. En cuanto ello es así, el art. 22 queda amparado, como el 20, por el art. 149.1.1 C.E. Es patente el nexo entre este precepto y el art. 18.1 y 3: la justificación competencial de este último se extiende al art. 22. El art. 23 ha sido dictado en virtud de la competencia del art. 149.1.18 C.E. El apartado 1 pretende fijar un contenido tipo de la licencia, aunque acaba por remitir una vez más a "la normativa aplicable" (autonómica y local, en su caso). El apartado 2 regula la extinción del derecho a edificar. Vale para este artículo lo dicho al tratar de los arts. 14 y 18.1 y 3 (es decir, se ampara en los apartados 1 y 18 del art. 149.1 C.E.). El art. 24 regula la situación derivada de la extinción del derecho a edificar. Su apartado 1 está claramente justificado en el art. 149.1.1 C.E., pues delimita las facultades del propietario en aquella situación. El apartado 2 se apoya más bien en el art. 149.1.18 C.E. y enlaza con el art. 18.3. Por estar amparados en competencias constitucionales del Estado, es obvio que los arts. 22 y 24 no violan la autonomía municipal (arts. 137 y 140 C.E.).

Ninguno de los recursos formula objeciones de constitucionalidad al art. 25 de la Ley. Se objeta a los arts. 26, 27.1, 2 y 3 y 28 que son típicos preceptos de disciplina urbanística que persiguen el restablecimiento de la legalidad. Sin duda así acaece, pero de ahí no se sigue que el legislador nacional sea incompetente para dictar los expresados preceptos. En parte, se apoyan en el art. 149.1.1 C.E. en cuanto regulan el estatuto jurídico básico de lo edificado -igual para toda España- sin o contra licencia y ordenación urbanística (art. 26) o conforme a licencia que luego se declare contraventora de la ordenación urbanística (art. 27.1, 2 y 3) o excediendo del aprovechamiento correspondiente al titular (art. 28.1; el apartado 2, en cuanto prescribe la inoponibilidad de la obligación a terceros hipotecarios podría ampararse directamente en el art. 149.1.8 C.E.). Aun contemplando estos artículos en estricta perspectiva jurídico- administrativa (es decir, destacando que atribuyen potestades administrativas para restablecer la legalidad urbanística), es manifiesto lo razonable de establecer un régimen básico que garantice el tratamiento común del administrado en supuestos que pueden afectar gravemente a propiedades privadas, con lo que sería invocable el art. 149.1.18 C.E.

Los arts. 30.1 y 2 y 31.1 se limitan a prever la existencia de áreas de reparto en suelo urbano y urbanizable y a definir las unidades de ejecución. En cuanto éstas son técnicas para hacer efectivos deberes y derechos básicos de los propietarios, los citados preceptos quedan amparados por el mismo título competencial que los arts. 9.1, 14.1, 15.1 o 16.1, es decir, el art. 149.1.1 C.E. En cuanto técnicas administrativas que garantizan un tratamiento común del administrado en la fijación del aprovechamiento tipo -magnitud esencial para la determinación del contenido económico inherente al derecho de aprovechamiento urbanístico- o en el cumplimiento de los deberes básicos de cesión, equidistribución y urbanización, cabría también invocar el art. 149.1.18 C.E. En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2.481/90, se subraya que es contradictorio declarar básicos los artículos mencionados para limitar luego especialmente su aplicación a los Municipios del apartado 1 de la Disposición adicional primera (y, en su caso, a los del inciso final del apartado 2). Pero ha de notarse que no hay contradicción entre el carácter básico fundado en el art. 149.1.1 (o en el 149.1.18) y la restricción de la esfera espacial de vigencia. Es perfectamente lícito que la competencia constitucional del art. 149.1.1 se ejerza para preservar la igualdad de todos los españoles incluidos dentro de una clase o categoría demarcada no arbitrariamente por el legislador (en el caso de la Disposición adicional primera, 1 y 2, por el legislador nacional y autonómico en cooperación). Los problemas urbanísticos de Barcelona no son iguales, ni cualitativa ni cuantitativamente, a los de un pequeño pueblo del Ampurdán o el Urgellés. Es, pues, constitucionalmente lícito dictar disposiciones que aseguran la igualdad básica de todos los españoles en el grupo de Municipios con mayores problemas urbanísticos (y con mayores plusvalías urbanísticas), que dan determinados en razón de su población o entorno (apartado 1 de la Disposición adicional primera), amén de otras consideraciones que pueda apreciar prudentemente el legislador autonómico (apartado 2 de la Disposición adicional primera). Ha de observarse, en fin, que las remisiones a la "legislación urbanística" (art. 30.1) o a la "legislación urbanística aplicable" (arts. 30.2 y 31.1) reducen la imperatividad o capacidad constrictiva de estos preceptos, que, en realidad, vienen a quedar en buena parte a disposición del legislador autonómico.

Los arts. 32, 33 (1, 3, 4 y 5), 34, 35 (1, 2 y 3) y 36.1 son conjuntamente considerados en los recursos señalando simplemente que ésta es "materia urbanística donde las haya" o "regulación de una técnica urbanística". Nuevamente hay que recordar que, aunque así sea, aunque el cálculo del aprovechamiento tipo sea una técnica urbanística, no por ello cabe excluir que estos preceptos resulten amparados en las normas constitucionales de competencia estatal. Los arts. 32, 33 (1, 3, 4 y 5), 34 y 35 (1, 2 y 3) contienen poco más que un armazón conceptual o enumeración de los elementos fundamentales de cálculo, que es lo único que se pretende imponer con carácter uniforme para asegurar la igualdad básica en el aprovechamiento urbanístico (art. 149.1.1 C.E.)

y el tratamiento común de los administrados (art. 149.1.18 C.E.), y dado además su evidente nexo con el régimen de las valoraciones. Aun así, es claro que todo el sistema queda remitido a la legislación urbanística y al planeamiento, lo que equivale a decir a la esfera autonómica y local. Por su directa incidencia sobre la construcción de viviendas de protección pública, el art. 35.3 podría ampararse también en el art. 149.1.13 C.E., de acuerdo con la doctrina de la STC 152/1988 (fundamentos jurídicos 2º y 4º). El art. 36.1 define en su segundo inciso qué se entiende por "sustitución de la edificación" y prescribe que se sujeten al régimen propio de ésta las rehabilitaciones no obligatorias que tengan características y alcance equivalente a la citada sustitución. Este precepto enlaza con el art. 33.4 (que condiciona la aplicación efectiva del aprovechamiento tipo en terrenos edificados a la sustitución de la edificación) y en cierta forma lo completa.

Los arts. 37.1 y 2, 38 y 39 se enlazan claramente con el art. 16, y su carácter básico se apoya en idénticas razones a las ofrecidas al examinar ese artículo. La uniformidad del porcentaje de cesión es un elemento de primer orden para garantizar la igualdad del contenido del derecho de aprovechamiento urbanístico, y por ende del contenido de la propiedad privada del suelo tal y como resulta delimitado por su función social, y hace así constitucionalmente legítima la intervención del Estado conforme al art. 149.1.1 C.E. y en su caso al art. 149.1.18 C.E. Otra vez procede señalar en estos artículos la importancia de los reenvíos explícitos o implícitos a la legislación urbanística aplicable y al planeamiento.

Los arts. 40.2 y 4, 41 y 42.1 y 3 son preceptos declarados básicos dentro de un Capítulo que lleva por título "actuación mediante unidades de ejecución". A estos preceptos se objeta, una vez más, que contienen regulaciones manifiesta y típicamente urbanísticas. Pero también de nuevo se hace preciso repetir que la verdadera y propia cuestión no es ésa, sino si los indicados preceptos pueden o no considerarse amparados en alguna norma constitucional que reserve imperativamente ciertas competencias al Estado. El art. 40.2 es otro precepto que reenvía a la "legislación urbanística aplicable" (lo que equivale a reconocer para en su caso la competencia autonómica) la regulación de un determinado extremo, que ahora es el de qué sucede cuando, habiéndose optado por un sistema de gestión privada, no se han cumplido tempestivamente los deberes de cesión, equidistribución y urbanización, de lo que depende la extinción del derecho a urbanizar (art. 14.1) o la adquisición (atribución) del derecho al aprovechamiento (art. 15.1). El contenido propiamente básico del precepto -el que, por ende, se impone al legislador autonómico- se reduce a estas dos reglas: los plazos deben computarse "desde la delimitación de la correspondiente unidad de ejecución" y deben garantizarse a los propietarios no responsables del incumplimiento de los deberes de cesión, equidistribución y urbanización "los derechos vinculados a la ejecución del planeamiento o a la valoración urbanística establecida en esta Ley para los supuestos de expropiación como sistema de actuación". Se trata, claramente, de dos normas de garantía para los propietarios afectados. Desde este punto de vista, el art. 40.2 queda amparado por el art. 149.1.1 C.E. Alternativamente, cabe considerar el precepto incluido en la esfera del art. 149.1.18 C.E. Parecida argumentación vale para el art. 40.4 de la Ley. No se pretende con él imponer un determinado sistema de actuación (las palabras "u otro equivalente" representan un reconocimiento de la competencia autonómica para modelar aquellos sistemas), sino garantizar a los propietarios la adquisición del derecho al aprovechamiento urbanístico adaptando la prescripción general del art. 15.1 a las peculiaridades del sistema de cooperación o equivalentes, ya que en ellos no puede, por ejemplo, hablarse en puridad de un deber de urbanizar, sino del deber de sufragar el coste de la urbanización. La precisión de cuáles son en concreto los deberes y cargas "inherentes al sistema" cuyo cumplimiento determina la adquisición del derecho al aprovechamiento queda implícitamente remitida a la legislación y al planeamiento urbanísticos. El art. 41 garantiza a los propietarios la conservación de sus derechos "si la falta de ejecución del Plan fuera imputable a la Administración actuante". Claramente son invocables el art. 149.1.1 C.E. o, alternativamente, el art. 149.1.18. El art. 42.1 atribuye a la Administración actuante las diferencias positivas entre los aprovechamientos materializables y los patrimonializables, razón que abona, con arreglo al art. 42.3, la participación de la Administración en los costes de urbanización en proporción a los aprovechamientos. El art. 42.1 viene a complementar las reglas del art. 16 y concordantes de la Ley, ya que determina el patrimonio público en que se integra la parte del aprovechamiento real no objeto de apropiación por el conjunto de propietarios. Y el art. 42.3 aclara una importante consecuencia jurídica de lo dispuesto en el apartado 1. Si el art. 16 era básico, básicos han de ser los apartados 1 y 3 del art. 42, que pueden quedar acogidos al art. 149.1.18 C.E. (bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas).

El art. 59 regula la ocupación directa de los terrenos destinados a sistemas generales y dotaciones de carácter local. Sus apartados 3, 4 y 5 son reglas registrales inmobiliarias, que se amparan en el art. 149.1.8 C.E. Aunque, como regulación global de la ocupación directa, sea exacto calificar de básico el art. 59, parece evidente que el contenido de estos apartados no consiente un desarrollo autonómico divergente. En cuanto a los apartados 1 y 2, dado que preservan la efectividad del derecho al aprovechamiento urbanístico de una categoría de propietarios y que, por otro lado, imponen a la legislación urbanística determinadas garantías procedimentales en una actuación cuya finalidad es modificar una situación posesoria inmobiliaria y producir imperativamente un cambio jurídico real, quedan amparados en los apartados 1 y 18 del art. 149.1 C.E. (el art. 149.1.1 es más pertinente respecto al art. 59.1 de la Ley y el 149.1.18 para el art. 59.2).

El art. 61 se compone de tres apartados. El primero garantiza la afectación de los terrenos dotacionales no obtenidos por expropiación, y constituye una base del régimen jurídico- administrativo que el Estado puede dictar en virtud del art. 149.1.18 C.E. para tutelar el fin público inherente a aquella afectación, fin que es el que ha justificado el paso de unos bienes inmobiliarios de un patrimonio privado a la esfera administrativa. Los apartados 2 y 3 declaran de cesión obligatoria y gratuita los terrenos afectos a dotaciones locales y precisan el momento en que se produce la transmisión; como estos apartados 2 y 3 inciden directamente en determinados derechos de propiedad, pueden ampararse en el art. 149.1.1 C.E., además de en el art. 149.1.18 C.E.

El art. 63.1 fija los procedimientos administrativos de reacción contra el incumplimiento de los deberes urbanísticos. Esos procedimientos son la expropiación y la venta forzosa. La regulación de esta última compete hacerla a la legislación urbanística aplicable (autonómica en su caso) y así lo reconoce el precepto. La fijación tasada de estas figuras ablatorias y la garantía de la correspondencia entre ablación e indemnización quedan, sin ningún género de dudas, amparadas en los apartados 1 y 18 del art. 149.1 C.E., en relación con los tres apartados del art. 33 C.E., pues constituye evidente garantía de igualdad en el ejercicio de la propiedad privada y en el tratamiento de los administrados el que sean idénticas para toda España las figuras ablatorias con que se reacciona frente a incumplimientos de los deberes dimanantes de la función social, aunque el régimen particular de la venta forzosa consienta adaptaciones en cada Comunidad Autónoma.

El art. 76 contiene normas básicas de régimen local ("régimen jurídico de las Administraciones locales"), para lo que el Estado viene habilitado por el art. 149.1.18 C.E. según se infiere de la doctrina de la STC 214/1989, fundamento jurídico 1º, que resume la jurisprudencia constitucional en este punto. No ha sido impugnado especialmente por nadie. El art. 77.1 y 2 ha sido impugnado todo él en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2.481/90 y sólo su apartado 3 en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2.487/90. Como reconoce el Abogado de la Generalidad, el régimen de subrogación previsto en los apartados 1 y 2 del art. 77 no lesiona la autonomía municipal (arts. 137 y 140 C.E.), conclusión que se comparte. Pero entiende el Letrado catalán que el art. 77 "concreta" el art. 60 L.R.B.R.L. y establece "bases sobre bases". Esto es francamente dudoso, sin embargo, ya que aquí no hay propiamente protección de ninguna competencia estatal o autonómica (ni, en realidad, tampoco incumplimiento de obligaciones directamente impuestas por la Ley), sino inactividad material, pasividad o dejación en el ejercicio de las potestades atribuidas para reaccionar contra el incumplimiento de deberes urbanísticos (expropiación y venta forzosa). La subrogación es el medio para poner fin a esa inactividad material de los Ayuntamientos, permitiendo el ejercicio subsidiario y sustitutorio de esas potestades por otra Administración. Por otro lado, la STC 132/1989, fundamento jurídico 23, rechaza el esquema argumental de las "bases sobre bases", admitiendo la legitimidad constitucional de bases específicas junto con bases genéricas o comunes. De este modo, nada impide que, junto a las normas básicas generales contenidas en la L.R.B.R.L., puedan establecerse bases específicas de régimen local para grupos determinados de supuestos siempre que no se rebase el límite de lo materialmente básico. Y nótese que los dos apartados del art. 77 dejan mucho espacio al desarrollo legislativo autonómico. En cuanto al apartado 3 del art. 77, es obvio que resulta básico por idénticas razones que los arts. 14 y 15.1 y queda amparado por el art. 149.1.1/18 C.E.

Los arts. 86 a 89 regulan una serie de supuestos indemnizatorios por lesiones patrimoniales que el ciudadano no tiene el deber de soportar aunque deriven de actividades lícitas de la Administración (más concretamente, de las Administraciones autonómica y local). Son todas ellas hipótesis materialmente urbanísticas, pero no por ello queda excluida la pertinencia de invocar el título estatal relativo al "sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas". Esta cláusula competencial del art. 149.1.18 C.E. debe ser interpretada teleológicamente. Con ello se quiere significar, ante todo, que corresponde al Estado regular el régimen de la responsabilidad patrimonial de derecho público hasta donde juzguen las Cortes que, en cada momento, lo hace necesario el tratamiento común de los administrados en lo que toca a su resarcimiento frente a lesiones patrimoniales originadas en hechos y actos incluidos en la esfera de actividad propia de la Administración. Esta cláusula del art. 149.1.18 ha de entenderse, pues, en estrecha relación con el art. 106.2 C.E. La ley que establece los términos en que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados es, por principio, la ley estatal. Y esto es así para todas las Administraciones Públicas, es decir, no sólo para la del Estado sensu stricto, sino para cualesquiera Administraciones, incluidas las autonómicas o locales. En efecto, si se trata de garantizar un tratamiento común de la indemnidad del administrado en toda España, hubiera sido incongruente permitir regímenes diferenciados según niveles de Administración. Así interpretada la norma estatal de competencia, el contenido de los arts. 85 a 89 no debe ser encuadrado en la materia "urbanismo" (art. 148.1.3 C.E.), pues el ejercicio de la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas permitiría una posible desigualdad de hipótesis indemnizatorias y no indemnizatorias según la apreciación de cada legislador autonómico. El desarrollo legislativo de estos preceptos de la Ley podrá, sin embargo, producirse en otros importantes aspectos, más propiamente urbanísticos, como puede ser la concreción de vinculaciones singulares o la determinación de cuáles son los deberes legales a que se refiere el art. 88. Los arts. 86 a 89 garantizan, pues, que una misma línea separará en toda España lo indemnizable y lo que no lo es por consecuencia de algunos tipos de acción urbanística de los Entes públicos.

El art. 98 contiene una serie de normas básicas de régimen local, que el Estado puede establecer al amparo del art. 149.1.18 C.E. Se trata, en efecto, de las normas básicas que regulan un grupo homogéneo de bienes patrimoniales municipales, a veces singularizados por su procedencia y siempre por su clasificación urbanística y destino. La Junta de Castilla y León basa su impugnación en que esta masa patrimonial de régimen especial se orienta al urbanismo y la vivienda y en que se hace uso de "conceptos técnico-jurídicos urbanísticos". Pero nada hay en el concepto constitucional de bases que impida la creación de regímenes especiales para alcanzar cualesquiera finalidades particulares. La existencia o no de regímenes especiales dentro del derecho básico de los bienes de las Entidades locales es en sí misma una cuestión de conveniencia política, que puede y debe resolver el legislador nacional dentro de sus competencias. Y, por otro lado, es lógico que el régimen de un patrimonio adscrito a finalidades urbanísticas y nutrido a veces mediante el ejercicio de competencias urbanísticas use conceptos urbanísticos. Pues en una regulación de este tipo no se puede hacer abstracción del derecho vigente, y no hay en ello violación alguna del orden de competencias.

También el art. 99.1 contiene otra base amparada en el art. 149.1.18 C.E. Esta norma, meramente permisiva o habilitante, faculta al planeamiento para prever reservas de terreno de posible adquisición con destino al patrimonio municipal del suelo. El efecto jurídico principal de esta reserva es el que prevé el art. 100: implica la declaración de utilidad pública y necesidad de la ocupación. Además, como es lógico, la previsión de reservas en el planeamiento orienta vinculantemente la actuación municipal a la adquisición de esos terrenos y no de otros. Así pues, por un lado, el art. 99.1 es competencialmente inocuo en cuanto prevé una mera posibilidad; por otro, precisa el supuesto fáctico de un artículo de aplicación plena, el 100; y, en fin, facilita un posible modo de integrar el patrimonio municipal del suelo, con lo que se extiende a él la justificación competencial dada respecto al art. 98.

La Disposición adicional primera contiene una serie de reglas relativas a la esfera territorial de vigencia de la Ley. Ésta no se aplicará por igual en todos los Municipios españoles. En algunos se aplicará en su integridad; en los demás se aplicará sólo en parte, exactamente en la parte que precisa el apartado 3. Naturalmente, tanto en el caso de aplicación íntegra o total como en el caso de aplicación limitada o parcial, los preceptos de la Ley conservan el carácter básico, de aplicación plena o supletoria que resulta de la Disposición final primera. La Disposición adicional primera no regula materias urbanísticas, sino que establece reglas sobre la vigencia de preceptos dictados por las Cortes Generales. Aun cuando fueran inconstitucionales algunos de los preceptos impugnados en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2.486/90, la Disposición adicional primera seguiría rigiendo para los demás. Menos aun cabe sostener que corresponda a las Comunidades Autónomas el decidir la aplicabilidad de las normas de la Ley según sea la dimensión de la población de los Municipios, porque las Comunidades Autónomas son radicalmente incompetentes para determinar cuál sea la vigencia y aplicabilidad de las normas estatales (STC 132/1989, fundamento jurídico 33). Como dice la STC 46/1990, fundamento jurídico 4º, "nunca un legislador autonómico puede disponer nada acerca del ámbito legislativo propio del legislador estatal, ni puede decir nada sobre el momento de entrada en vigor de las leyes del Estado", salvo, claro es, cuando las Cortes Generales le inviten a cooperar en la determinación de la vigencia espacial o temporal de preceptos estatales en su Comunidad Autónoma, como hace el apartado 2 de esta Disposición adicional primera o hizo en su día la Disposición adicional tercera de la Ley de Aguas de 1985 (SSTC 227/1988, fundamento jurídico 17, y 46/1990, fundamento jurídico 2º). El legislador nacional deja al criterio del legislador autonómico excluir o extender la íntegra aplicación de la Ley para ciertos Municipios de su Comunidad Autónoma, fiado de que el legislador autonómico podrá apreciar con mayor acierto los problemas urbanísticos peculiares de cada uno de aquéllos.

Si la Disposición adicional primera contiene reglas que afectan a la esfera territorial de vigencia de la Ley, la Disposición adicional tercera modula la aplicación de algunos de sus preceptos por razón del destinatario. En cuanto ello afecta a la esfera personal de vigencia de la Ley, la competencia es inequívocamente estatal por las razones expuestas al estudiar la Disposición adicional primera.

La Disposición adicional quinta regula el realojamiento de los ocupantes legales de inmuebles que hayan sido desalojados en ejecución de actuaciones urbanísticas. El apartado 3 de esta Disposición es un precepto materialmente civil dictado al amparo del art. 149.1.8 C.E. Los apartados 1 y 2 son más bien bases del régimen jurídico-administrativo establecidas con arreglo al art. 149.1.18 C.E. para garantizar un tratamiento común a los ocupantes legales de inmuebles que resulten afectados por actuaciones sistemáticas de carácter expropiatorio u otro tipo. En unos casos, la Ley obliga a la Administración actuante a proporcionar alojamiento y en otros no; pero en unos y otros casos el tratamiento de los ocupantes legales debe ser uniforme en todo el territorio español. También cabría amparar los apartados 1 y 2 en el art. 149.1.1 C.E. en relación con el art. 47 C.E. (derecho a disfrutar de "una vivienda digna y adecuada").

La Disposición adicional sexta modifica el tenor del art. 105.2, último párrafo, de la Ley del Suelo, precepto que ostenta carácter básico por las mismas razones que ya se han dado para los arts. 16, 19.1 y 2 ó 32 y ss., es decir, porque se amparan en el art. 149.1.1/18 C.E. La Disposición adicional novena modifica un precepto estatal posterior a la Constitución, el art. 2 del Real Decreto-ley 16/1981. Parece obvio que la competencia para ello sólo puede corresponder a los órganos centrales provistos del poder de dictar normas con fuerza de ley, entre los cuales se hallan, claro, las Cortes Generales (art. 66.2 C.E.). Por otro lado, en la Disposición adicional novena se plasma la decisión tomada por el legislador nacional de terminar con una situación anómala en la clasificación de suelo urbano, originada por la existencia de planeamiento no adaptado aún a la Ley 19/1975, de 2 de mayo. Se acude para ello a una medida (que sólo tiene razón de ser en cuanto se extienda a toda España) consistente en sujetar la clasificación de suelo urbano a un particular procedimiento administrativo (aprobación de un proyecto de delimitación). Por ello, cabe considerar a esta Disposición como base de régimen jurídico administrativo con que se garantiza el igual tratamiento de los propietarios de estos terrenos, aquellos a los que afecta la Disposición. Esta queda así amparada por el art. 149.1.18 C.E.

Las Disposiciones transitorias primera, cuarta, 1, quinta y sexta se atacan exclusivamente por su conexión con otros preceptos de la Ley declarados básicos. Justificado ya que esos preceptos son materialmente básicos, lo mismo habrá que decir de estas Disposiciones transitorias. Las Disposiciones transitorias primera, cuarta, 1, y quinta tienen que ver, sobre todo, con el régimen del aprovechamiento urbanístico. La Disposición transitoria sexta es una norma que garantiza la incorporación al patrimonio de cierto tipo de edificación, añadiendo la regla especial de valoración.

I) Entrando en el examen del apartado 2º de la Disposición final primera, la mayor oposición se ha suscitado acerca del alcance de la reserva al Estado de la legislación sobre expropiación forzosa (art. 149.1.18 C.E.). Casi todos los recursos recuerdan la doctrina de la STC 37/1987, fundamento jurídico 6º, pero no la interpretan acertadamente. Estudiada esta doctrina, puede sostenerse, en primer lugar, que las llamadas expropiaciones urbanísticas o por razón de urbanismo pueden ser procedimientos expropiatorios especiales, y así ocurre en la legislación vigente. Pero su regulación compete al Estado, pues sólo éste puede regular las diversas variantes de la institución expropiatoria y los distintos tipos o modalidades de expropiación, según afirma expresamente la Sentencia citada. En segundo lugar, la competencia estatal en materia de expropiaciones urbanísticas incluye los criterios y sistema de valoración del justiprecio con el fin de impedir que los bienes objeto de expropiación puedan ser evaluados con criterios diferentes en unas y otras partes del territorio nacional, y todo lo relativo al procedimiento expropiatorio (en sentido complejo o global) considerado, ante todo, desde la perspectiva garantista. El procedimiento incluye también la fase de declaración de utilidad pública o interés social. En tercer lugar, la legislación urbanística de competencia autonómica desempeña el carácter de legislación sectorial a los efectos de la definición de causas expropiatorias. Por ende, los órganos de la Comunidad Autónoma competente para ello podrán definirlas en concreto o participar en su definición, respetando siempre las normas estatales sobre expropiaciones urbanísticas. Dicho esto, procede, sin más iniciar el estudio de los preceptos declarados de aplicación plena por el apartado 2 de la Disposición final primera, siempre que hayan sido objeto de impugnación especial.

El art. 21 es, sin duda, una importante regla en materia de responsabilidad patrimonial de Derecho Público (art. 106.2 C.E.), pero no es la única regulación indemnizatoria contenida en la Ley 8/1990. Ya se han mencionado los arts. 86 a 89 de la Ley, en relación con los cuales se hicieron algunas precisiones sobre el "sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas" como título de competencia estatal (art. 149.1.18 C.E.). Pero los arts. 86 a 89 son preceptos básicos, mientras que el art. 21 es de aplicación plena. ¿Cómo explicar, pues, que un mismo título competencial sirva para amparar dos tipos de normas, unas que permiten un desarrollo autonómico diferenciado (arts. 86 a 89) y otra no (art. 21)? La dificultad puede ser superada con una interpretación razonable del título de competencia estatal, de los preceptos estatutarios relacionados con él [como el art. 57 a) L.O.R.A.F.N.A.) y de los artículos de la Ley 8/1990 que se acaban de citar. El carácter básico de los arts. 86 a 89 es un modo de decir que la percepción normativa del especial régimen de responsabilidad contenido en ellos requiere indispensablemente la colaboración de la legislación urbanística y del planeamiento. El carácter de aplicación plena atribuido al art. 21 envuelve no tanto la imposibilidad de que puedan existir otros supuestos de responsabilidad relacionados con la intervención administrativa en la actividad edificatoria, cuanto la formulación de estos dos mandatos sin posible desarrollo legislativo autonómico ulterior: primero, que en las tres hipótesis enumeradas (anulación de licencia, demora injustificada en otorgarla, denegación improcedente) el resarcimiento de daños procederá en los casos y con la concurrencia de los requisitos establecidos en las normas que regulan con carácter general dicha responsabilidad, no en otros términos, con otros requisitos o según otras normas. Y, segundo mandato, que no habrá lugar a indemnización por dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado, sin que esta exclusión admita ampliaciones o desarrollos.

El art. 29.2 es una norma claramente registral inmobiliaria, que se ampara en el art. 149.1.8 C.E. La Junta de Castilla y León asevera que este precepto debería haber sido "más abstracto", pero no pasa de ser ello sugerencia técnica y no razón de inconstitucionalidad. El art. 29.2 se relaciona, cierto, con el art. 15.3 (precepto supletorio), lo que convierte al primero en un precepto condicionado: será aplicable si y cuando deban los Ayuntamientos expedir la certificación del art. 15.3 por no disponer otra cosa la legislación autonómica. La argumentación del recurso de inconstitucionalidad núm. 2.486/90 sólo es comprensible si se considera que se ha cometido un lapsus al decir "estatal" por "autonómico" en la frase "también el legislador estatal puede definir los supuestos accesibles al Registro de la Propiedad siempre que se acomode a las reglas que disciplinan dicha institución". Aunque esta tesis fuera correcta -y no lo es tal y como está formulada-, no se sigue de ella que las Cortes Generales no pudieran dictar el art. 29.2, que no contiene una simple regla de acceso al Registro de la Propiedad de unos ciertos actos, sino que establece el tipo de asiento registral que ha de practicarse e impone un deber de colaboración con el Registro.

Los arts. 57.1 b) y 2 b), 58, 60 y 62.2 se basan en la competencia estatal para dictar normas de expropiación forzosa en todas sus variantes, tipos y modalidades (STC 37/1987, fundamento jurídico 6º), según razona el Abogado del Estado a continuación.

En cuanto a los arts. 66 a 73, que integran el Título Segundo de la Ley ("Valoraciones"), los criterios de valoración de los arts. 66 a 72 y concordantes "regirán cualquiera que sea la finalidad que motive la expropiación y la legislación, urbanística o de otro carácter, que la legitime", dice el art. 73. Es este un precepto que indiscutiblemente corresponde dictar al Estado y sólo a él con arreglo al art. 149.1.18 C.E., ya que, según la STC 37/1987, fundamento jurídico 6º, únicamente la Ley estatal puede establecer "los criterios y sistema de valoración del justiprecio" para impedir que los bienes objeto de expropiación "puedan ser evaluados con criterios diferentes en unas y otras partes del territorio nacional". En efecto, el régimen de valoraciones constituye parte fundamental del régimen expropiatorio, lo que obliga a integrar los arts. 66 a 72 con los arts. 81 a 85; hay tan perfecta continuidad entre uno y otro grupo de preceptos que su inclusión en Títulos diferentes no deja de producir la impresión de división o distribución artificiosa, quizás sólo explicable por la regla de extensión del régimen de valoración contenida en el art. 73. Por ello, todo el Título Segundo queda amparado en la competencia estatal para regular la expropiación forzosa.

Del Título Tercero ("Expropiaciones") son preceptos de aplicación plena los arts. 74, 75, 78 y 81 a 85. El art. 74 permite aplicar el procedimiento de tasación conjunta (apartado 1), habilita para pagar el justiprecio in natura en ciertas hipótesis (apartado 2) y establece una consecuencia jurídica de la liberación de expropiaciones; los dos primeros apartados tienen incidencia en el régimen del justiprecio (competencia estatal: STC 37/1987, fundamento jurídico 6º) y el tercero determina la consecuencia jurídica del levantamiento de la sujeción a la potestad expropiatoria. El art. 75 excluye el derecho de reversión en ciertos supuestos y lo permite expresamente en otros; aunque la reversión no esté dentro de la garantía constitucional expropiatoria [SSTC 166/1986, fundamento jurídico 13 a), y 67/1988, fundamento jurídico 6º], sí puede ser una garantía legal del cumplimiento de la causa de expropiación, cuya procedencia o exclusión, por ende, corresponde al legislador nacional. Los arts. 81 y 85 son normas de determinación del justiprecio, clara competencia estatal (STC 37/1987, fundamento jurídico 6º). En cuanto al art. 78, es necesario subrayar con energía que este precepto no impide que la legislación autonómica urbanística puede añadir nuevas causas de expropiar a las expresamente incluidas en los apartados 1 y 2. Al contrario: la letra f) del apartado 2 lo presupone, ya que entre "los demás supuestos legalmente previstos" se contarán los que lo sean en la legislación autonómica, incluida la urbanística. En ese sentido, no se impide a las Comunidades Autónomas "complementar" el art. 78. El verdadero problema está en que, por haber malentendido la doctrina de la STC 37/1987, fundamento jurídico 6º, algunas Comunidades Autónomas sostienen que les corresponde en materia urbanística un auténtico monopolio en la definición legal de las causas de expropiar. Y no es así. El Estado, en efecto, es competente para establecer las garantías que deben observarse en la definición de las causas de expropiar por cualquier órgano de los poderes públicos. Estas garantías pueden no sólo ser formales, sino también materiales. Así, el legislador nacional podrá determinar categorías o clases de supuestos en que cabe acudir a la expropiación, o establecer casos en que queda excluida la expropiación según se den o no ciertos requisitos, o fijar hipótesis en que cabe poner fin al sometimiento de ciertos bienes a la potestad expropiatoria. La previsión de categorías o clases de causas de expropiar no queda reservada (y menos aun por la Constitución) a la "legislación sectorial", estatal o autonómica, sino que también cabe hacerla en la legislación expropiatoria, sea al regular el procedimiento general, sea al regular procedimientos especiales. El repertorio de causas de expropiar de los apartados 1 y 2 del art. 78 ha podido, pues, ser establecido por las Cortes en virtud del art. 149.1.18 C.E. Estos apartados tienen importancia decisiva en la modelación del instituto expropiatorio aplicado al campo urbanístico, haciéndolo aparecer revestido de funciones muy diversas. También por esta vía, es decir, por el valor configurador del instituto que revisten los apartados 1 y 2 del art. 78, podría justificarse la competencia estatal para dictarlo. Sin el apartado 1, por ejemplo, quedaría claudicante la delimitación básica de la función social de la propiedad urbanística efectuada por la Ley al amparo del art. 149.1.1 C.E. en relación con el art. 33.1 y 2 C.E. La legitimación de las expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad no puede quedar al arbitrio de cada legislador autonómico, de manera que tenga mayor o menor extensión y alcance, según la libre apreciación de cada Comunidad Autónoma. El art. 78 no sólo contiene un repertorio de causas de expropiar. También incluye reglas de justiprecio o impone condicionamientos temporales o formales a la operación de ciertas causas de expropiar. Todo lo cual queda también encuadrado en la competencia expropiatoria estatal.

El último de los artículos de aplicación plena es el art. 100, que dispone que la delimitación de un terreno como reserva para la constitución o ampliación del patrimonio municipal del suelo implicará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación. No puede dudarse que está dentro de la competencia estatal en materia expropiatoria el determinar hipótesis en que un determinado acto tiene por efecto, implícito, el cumplimiento de las dos primeras fases del procedimiento expropiatorio global. También son de aplicación plena las Disposiciones adicionales séptima, octava y décima, pero ninguna de ellas ha sido especialmente recurrida.

J) El apartado 3 de la Disposición final primera declara de aplicación supletoria los demás preceptos en defecto de regulación específica por las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias. Esta Disposición es superflua, considerando estrictamente las cosas. Si el apartado 3 de la Disposición final primera hubiera sido omitido, y la Disposición final constara solamente de dos apartados, la simple aplicación del art. 149.3 C.E. otorgaría carácter supletorio a los preceptos no citados en los apartados 1 y 2. Basta con ello para demostrar que no puede ser inconstitucional el que, por razones de seguridad jurídica (art. 9.3 C.E.), se haya incluido una declaración expresa de supletoriedad. Pese a la claridad del asunto, conviene hacer algunas consideraciones generales sobre el problema. La garantía constitucional contenida en el último inciso del art. 149.3 C.E. representa una de las grandes opciones jurídicas del constituyente; una opción que constituye uno de los pilares de la unidad jurídica nacional. La supletoriedad general del derecho del Estado es un formidable instrumento para reintegrar a la unidad el pluralismo jurídico ínsito en nuestro Estado compuesto. Ciertamente, y como ha dicho el Tribunal, aunque la cláusula no atribuye competencias sobre cualquier materia a favor del Estado, sino que es una regla ordenadora de la preferencia en la aplicación de las normas en el Estado compuesto configurado por la Constitución [SSTC 15/1989, fundamento jurídico 1º, y 103/1989, fundamento jurídico 4º a)], ocurre que, tratándose de normas estatales, la distribución constitucional y estatutaria de las materias competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas nunca alcanza virtualidad invalidatoria, sino, únicamente, determina "el grado de aplicación (supletoria o directa)" [STC 103/1989, fundamento jurídico 4º c)]. Dicho de otro modo, una norma estatal no puede ser invalidada por motivos competenciales; sólo cabe determinar cuál es el grado en que se aplica. Por esta razón y en este sentido, es lícito afirmar que las Cortes Generales, como titulares de la potestad legislativa del Estado (art. 66.2 C.E.), "pueden legislar, en principio, sobre cualquier materia sin necesidad de poseer un título específico para ello" (STC 76/1983, fundamento jurídico 4º). Y así, las SSTC 227/1988, fundamento jurídico 30, y 103/1989, fundamento jurídico 3º, interpretan una Disposición similar a la transitoria quinta del E.A. de Aragón (invocada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2.486/90) en el sentido de que el carácter supletorio del derecho estatal preconstitucional no impide su modificación por las Cortes Generales.

Esta doctrina constitucional hace improsperables los argumentos de los recurrentes contra la Disposición final primera, 3. El recurso de inconstitucionalidad núm. 2.479/90 parte de una premisa errónea, ya que niega al apartado 3 de la Disposición final primera un fundamento (las competencias "supletorias" del Estado) que nadie ha invocado y en el que no se apoya aquel precepto. El recurso de inconstitucionalidad núm. 2.486/90 incurre en el mismo error y hace caso omiso de la jurisprudencia constitucional en la materia, en particular cuando invoca la Disposición transitoria quinta del E.A. de Aragón en un sentido que no concuerda con la doctrina de la STC 103/1989. Sostiene, por lo demás, una tesis inaceptable por contradictoria con el sentido de la cláusula constitucional de supletoriedad tal y como la ha interpretado este Tribunal, puesto que pretende limitar a unos evanescentes "principios fundamentales del Estado" la función integradora inherente a todo el derecho estatal. Nada hay en la Constitución que imponga como día en que comenzará a desplegarse la eficacia supletoria del derecho estatal aquel en que la Comunidad Autónoma se considere dotada de un ordenamiento propio más o menos perfecto, criterio absolutamente inseguro e inmanejable en la práctica aplicativa. Lo contrario es más cierto: la eficacia supletoria del derecho estatal deberá ser tanto más asegurada cuanto más imperfectos y lagunosos sean los ordenamientos autonómicos, y por tanto cuanto más disten de esa "perfección", sea ello por las razones que fueran. En cuanto al recurso de inconstitucionalidad núm. 2.488/90, es innecesario examinar en detalle sus razonamientos, por cuanto el Gobierno canario no acordó impugnar el apartado 3 de la Disposición final primera, sino sólo sus apartados 1 y 2 y eso en parte (véase su Acuerdo de 18 de octubre de 1990). La inclusión del apartado 3 de la Disposición final primera en la demanda de inconstitucionalidad es, pues, otro exceso del Letrado del Gobierno canario. Con todo, cabe observar que, aunque la relación de supletoriedad pueda concebirse teóricamente como relación entre ordenamientos, los problemas de supletoriedad se plantean al aplicar normas particulares y concretas; que la Constitución no da base para diferenciar entre las razones por las que se origina en el derecho autonómico la laguna que es llenada por la aplicación supletoria del derecho estatal; y, en fin, que el sentido que ha querido darse al apartado 3 de la Disposición final primera es declarar expresamente la eficacia supletoria de ciertas normas de derecho estatal en plena conformidad con el art. 149.3 C.E.

K) Para terminar, es menester referirse a las dos impugnaciones de la Ley de carácter íntegro o global. La impugnación global hecha en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2.477/90 descansa en la ineptitud de los títulos competenciales de los núms. 1, 8, 13, 18 y 23 del art. 149.1 C.E. para dictar la Ley 8/1990. Sin embargo, ha quedado demostrado que no es así en las alegaciones anteriores, a las que procede remitirse. En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2.479/90 es difícil aislar un solo razonamiento preciso de inconstitucionalidad, y menos aún un razonamiento apropiado a la desmesurada petición de que se declare inconstitucional la Ley "en su totalidad". En su mayor parte, la demanda se limita a citar el Preámbulo de la Ley y a resumir muy a grandes trazos su contenido. En efecto, los dos primeros motivos del recurso pueden compendiarse del modo siguiente. El Estado "no conserva ninguna competencia urbanística", luego la Ley "sólo puede ser constitucional si su contenido no es urbanístico y responde al ejercicio de alguna de las competencias exclusivas del Estado". De aquí se infiere que los Capítulos V y VII del Título Primero de la Ley son urbanísticos y que los Capítulos I a IV del mismo Título tampoco pueden ser básicos porque "el derecho de propiedad no debe integrarse en el derecho urbanístico, sino en la legislación civil". Hubiera bastado con "modificar los artículos de la Ley del Suelo que regulan los derechos y deberes del propietario del suelo". Estas afirmaciones pueden entenderse contestadas con las alegaciones anteriores. Las preferencias sobre técnicas legislativas no pueden confundirse con vicios de inconstitucionalidad. Se hace desde luego una referencia a los arts. 86 a 89 de la Ley, pero no cabe decir que se los impugne. Tampoco pueden decirse impugnados los preceptos de los Títulos Segundo y Tercero de la Ley. Se aduce, por fin, el carácter urbanístico de los preceptos básicos del Capítulo X del Título Primero (por error se dice Capítulo IX) y del Título Sexto. Puede considerarse contestada esta objeción asimismo en las alegaciones anteriores.

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2.479/90 se citan la STC 37/1987 y algunas opiniones doctrinales, pero no se añade nada nuevo a lo que ha quedado ya consignado.

Concluye el Abogado del Estado su muy extenso escrito de alegaciones con la súplica de que se dicte en su día Sentencia desestimatoria en su totalidad de los recursos de inconstitucionalidad acumulados.

23. La Sección Segunda del Tribunal, por providencia de 16 de julio de 1991, acordó dar vista a los recurrentes y al Abogado del Estado de los expedientes de elaboración de la Ley impugnada recibidos del Congreso de los Diputados y del Senado, al objeto de que, en el plazo de diez días, pudieran examinarlos y formular las alegaciones que estimaren convenientes al respecto. El Abogado del Estado evacuó el trámite conferido mediante escrito registrado el 25 de julio siguiente.

24. Por providencia de 16 de noviembre de 1992, acordó la Sección incorporar a las actuaciones, a los efectos procedentes, el escrito del Procurador don Ignacio Argos Linares mediante el que, con la copia del poder que acompaña, pide se le tenga por personado, en sustitución de su compañero don Rafael Torrente Ruíz, en el recurso de inconstitucionalidad planteado por el Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria.

25. El Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, representado por el Letrado Jefe de su Asesoría Jurídica don Pedro A. Aguiló Monjo, interpuso, mediante escrito registrado el 29 de septiembre de 1992, recurso de inconstitucionalidad, "desde un punto de vista formal", contra la totalidad del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio ("Boletín Oficial del Estado" núm. 156, de 30 de junio), y, en cuanto a su contenido, contra los apartados 1 y 2 de su Disposición final única, en relación a los respectivos artículos que se habrían de señalar. Ello con arreglo a la siguiente fundamentación:

A) La Disposición final segunda de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo estableció, al amparo de lo dispuesto en el art. 82 C.E., una delegación legislativa al Gobierno de la Nación para que en el plazo de un año, desde la publicación de dicha Ley, aprobara un Texto Refundido de las disposiciones estatales vigentes sobre suelo y ordenación urbana, que incluía la facultad de "regularizar, aclarar y armonizar" las disposiciones refundidas. Es claro, sin embargo, que dicha Ley no autoriza "ampliación" alguna en relación con el contenido de las disposiciones refundidas. Transcurrido el plazo otorgado sin que el Gobierno hiciera uso de la autorización otorgada por el legislador, y al objeto de salvar tal situación, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992 -Ley 31/1991, de 30 de diciembre-, en su Disposición final quinta, textualmente establece: "El Gobierno podrá hacer uso de la autorización establecida en la Disposición Final Segunda de la Ley 8/1990, de 25 de julio, para aprobar el Texto Refundido de las disposiciones estatales vigentes sobre suelo y ordenación urbana, durante los seis primeros meses de 1992". A primera vista podría parecer que nada se opone a la "prórroga" otorgada tras el primer incumplimiento. Pero ocurre que, habiéndose agotado el plazo inicialmente otorgado por el legislador al Gobierno, aquél no puede prorrogarse, ni mucho menos abrirse de nuevo, mediante una disposición incluida en la Ley anual de Presupuestos del Estado. Ello es así porque las Leyes de Presupuestos contienen unos límites materiales que impiden incluir en ellas, injustificadamente, materias no relacionadas con la disciplina presupuestaria, tal y como ha venido decantando la doctrina del Tribunal Constitucional en SSTC como la 63/1986, fundamento jurídico 5º, la 65/1987 y la de 18 de mayo de 1992, fundamento jurídico 4º. Por consiguiente, la autorización contenida en la Disposición final quinta de la Ley 31/1991 es nula por inconstitucional. Y no existiendo autorización, al haber precluido el plazo contenido en la propia Ley 8/1990, no podía el Gobierno, en ese momento, proceder a la refundición autorizada en su día.

B) Tanto la Ley 8/1990 como el Real Decreto Legislativo 1/1992 inciden, desde su propia denominación respectiva, sobre la materia del urbanismo que la Constitución incluyó en el art. 148.1.3, permitiendo que fuera asumida por todas las Comunidades Autónomas en sus correspondientes Estatutos de Autonomía. A mayor abundamiento, el art. 149.1 C.E. no contiene referencia alguna a la materia del urbanismo, lo que conlleva que no exista reserva alguna al respecto en favor del Estado. En concreto, según el art. 10.3 del E.A. de las Islas Baleares, corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva sobre "ordenación del territorio, incluido el litoral, urbanismo y vivienda". Es claro que ello no supone, por sí mismo, que el Estado no pueda alegar otros títulos competenciales que le permitan "incidir" sobre la materia urbanística, pero en ningún caso le permitirán "regularla", al no ostentar competencia específica, que debe prevalecer en caso de concurrencia, en aplicación de reiterada jurisprudencia constitucional. Por otra parte, si bien el Real Decreto Legislativo cumple la doctrina constitucional que exige la concreción de los preceptos que tienen la consideración de normativa básica (apartado 1 de la Disposición final única), y de aquellos otros que son de aplicación plena (apartado 2), la justificación de uno u otro carácter a través de los títulos competenciales utilizados por el Estado se realiza mediante la cita global y genérica, respectivamente, de lo previsto en el art. 149.1.1, 8, 13 y 23 (apartado 1) y en el art. 149.1.8 y 18 (apartado 2), lo que hace prácticamente imposible determinar el título competencial que ampara la calificación de cada uno de los preceptos. Debe añadirse, por último, que el Real Decreto Legislativo no resulta inocuo desde el punto de vista del enjuiciamiento constitucional, no sólo por introducir innovaciones en el ordenamiento urbanístico estatal sin competencia que las ampare, sino por incorporar y derogar el contenido de la Ley 8/1990, lo que reproduce, y obliga a plantear, las causas de inconstitucionalidad de que adolecía aquélla.

La competencia autonómica en materia de urbanismo, derivada del art. 148.3 C.E. y del art. 10.3 E.A. de las Islas Baleares, resulta especialmente amplia e intensa, comportando, según el art. 45 E.A. de las Islas Baleares, la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, incluida la inspección. Coherentemente con ello, el art. 149.1 C.E. no establece reserva alguna a la actuación exclusiva del Estado y fueron traspasados la totalidad de medios personales y materiales adscritos al ejercicio de la competencia urbanística en Baleares. Dicha competencia, que tiene por objeto "la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o el espacio físico territorial" (STC 77/1987), opera necesariamente sobre la propiedad del suelo, configurando el concepto de "propiedad urbanística" que se adquiere progresiva y gradualmente por el propietario a medida que cumplimenta sucesivamente los deberes y cargas urbanísticas que le impone el planeamiento. Tal configuración se hallaba ya presente en la Ley 19/1975 y en el Texto Refundido aprobado por Real Decreto 1.346/1976, que constituían la legislación urbanística estatal preconstitucional. Es lógico concluir que el constituyente, al posibilitar la atribución a las Comunidades Autónomas, en forma exclusiva, de la competencia sobre el urbanismo, englobara, bajo tal materia, la totalidad de las facultades que la legislación entonces vigente comprendía y, entre ellas, desde luego, la determinación y configuración de la propiedad urbanística, lo cual supone que el establecimiento de las limitaciones y deberes inherentes a la función social de la propiedad (art. 33.2 C.E.) corresponde, respetando su núcleo esencial, a quienes tienen competencia en relación con las distintas materias que inciden sobre el contenido de la propiedad, entendida como derecho subjetivo y como derecho real, que es el ámbito propio de la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación civil en los términos del art. 149.1.8 C.E. El alcance y amplitud de esta competencia urbanística resulta corroborado por distintas SSTC, entre las que destaca la STC 37/1987 (en especial, sus fundamentos jurídicos 2º y 8º). Además, la competencia urbanística ha sido profundamente ejercitada, con rango legislativo, por las distintas Comunidades Autónomas.

Como se ha dicho, los apartados 1 y 2 de la Disposición final única del Real Decreto Legislativo se fundamentan en distintos títulos competenciales en favor del Estado. Ahora bien, el alcance del art. 149.1.1 C.E. en relación al presente caso se agota en la determinación de las condiciones de ejercicio del derecho de propiedad que, por tener el carácter de esenciales, deben aplicarse en la totalidad del territorio estatal, no pudiendo por lo tanto establecerse -ni realmente desarrollarse- desde las competencias autonómicas. En tales términos no parece posible que el art. 149.1.1 fundamente una legislación básica (que es lo que se deriva del apartado 1 de la Diposición final única) referida a la propiedad urbanística, ya que el mínimo esencial común que posibilita se agota en sí mismo y no admite desarrollo autonómico. En cualquier caso, el art. 149.1.1 no permite "regular", ni siquiera como legislación básica, la materia relativa a la propiedad urbanística en su integridad.

En cuanto al título del art. 149.1.8 C.E., debe distinguirse la regulación del derecho real de propiedad, como derecho subjetivo, e incluso la declaración genérica y esencial de su contenido y limitaciones básicas (competencia exclusiva del Estado), de la regulación de la delimitación de su función social, que corresponde, como derecho público, al Estado o a las Comunidades Autónomas en función de la titularidad de la competencia que se actúe. Así resulta de las SSTC 227/1988, fundamento jurídico 22, y 37/1987. Por tanto, la conclusión sólo puede ser la de que el art. 149.1.8 no permite al Estado regular la propiedad urbanística, sino únicamente el derecho real de propiedad, como derecho subjetivo, por lo que, sólo en este limitado ámbito, en relación al Real Decreto Legislativo 1/1992, servirá de título para imponer el carácter básico de un precepto o su aplicación plena. En tanto en cuanto así no ocurra cabrá sostener la inconstitucionalidad de los correspondientes preceptos.

Por lo que atañe al título del art. 149.1.13 C.E., las características del urbanismo como actividad encaminada a determinar los distintos usos del suelo y la edificación, directamente relacionada con el territorio, hace especialmente difícil que las opciones diferentes que las Comunidades Autónomas puedan establecer produzcan efectos disfuncionales o desintegradores de la actividad económica general. El Real Decreto Legislativo, como con anterioridad la Ley 8/1990, no pretende planificar el sector inmobiliario-urbanístico o dictar medidas económicas al respecto, sino regular, en su integridad, el régimen del suelo y la ordenación urbana. En principio, por lo tanto, no parece que el art. 149.1.13 pueda ser título habilitante para el Estado para declarar básicos gran parte de los artículos que se relacionan en el apartado 1 de la Disposición final única. Todo ello además de no especificar qué artículos concretos hallan su fundamento, para ser declarados básicos, en el art. 149.1.13.

Del amplio contenido del art. 149.1.18 C.E., citado como fundamento genérico tanto de la aplicación básica como de la plena, únicamente parece relevante el procedimiento administrativo común y, muy especialmente, la legislación sobre expropiación forzosa. En cuanto al primer supuesto, nada habrá que objetar si la norma básica contiene principios genéricos comunes, pero no podrá extenderse a los aspectos que, por suponer una regulación detallada del o de los procedimientos especiales en materia de urbanismo, corresponden a las respectivas Comunidades Autónomas competentes (SSTC de 29 de diciembre de 1988 y 26 de enero de 1989). Mayor trascendencia cabe otorgar al título consistente en "legislación sobre expropiación forzosa", en el bien entendido de que ello sólo alcanza a regular el régimen jurídico y las garantías de la expropiación forzosa como institución jurídica para obtener la transmisión forzosa y coactiva de bienes y derechos, pero que no puede extenderse a la decisión de su utilización como instrumento urbanístico y, mucho menos, a su utilización con alcance sancionador en materia urbanística. La STC 37/1987 lo expresa con claridad. Serán, por lo tanto, las Comunidades Autónomas las que, en materia de urbanismo, deberán definir legalmente los supuestos de utilización del instrumento expropiatorio, ya sea como sistema de ejecución urbanística o como expropiación-sanción, sin perjuicio, claro está, de que deban atenerse a la legislación general del Estado que regula el instituto jurídico de la expropiación forzosa y garantiza, por igual, los derechos patrimoniales de todos los sujetos privados. El Real Decreto Legislativo 1/1992, como ya hacía la Ley 8/1990, no contiene una regulación sustantiva de la expropiación forzosa, sino que se refiere reiteradamente a la aplicación instrumental de la expropiación forzosa en la materia de urbanismo, excediendo el ámbito del art. 149.1.18 C.E. y vulnerando en consecuencia la competencia autonómica de las Islas Baleares sobre urbanismo.

La regla del art. 149.1.23 C.E. habilita al legislador estatal para dictar la legislación básica sobre protección del medio ambiente, lo que, en el Preámbulo de la Ley 8/1990, se pone en relación, única y exclusivamente, con los "preceptos de la Ley que se refieren al régimen del suelo no urbanizable", y, en consecuencia, permite concluir que, en relación al Real Decreto Legislativo 1/1992, amparan, únicamente, la declaración de norma básica referida a los arts. 15 y 16.1, 2 y 4, y aun de éstos el art. 16.4 parece tener como fundamento el art. 149.1.8 C.E. Se trataría, por lo tanto, de un supuesto de competencias concurrentes, acerca del cual el criterio jurisprudencial del Tribunal obliga a decantarse en favor de la competencia autonómica como más específica y como la inspiradora de la razón o finalidad de la norma (SSTC 88/1986 y 252/1988, entre otras). A mayor abundamiento, conviene advertir, entre otras cosas, que el Estado ha ejercitado directamente la competencia del art. 149.1.23 mediante la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, y que no es posible equiparar el medio ambiente con el régimen jurídico del suelo no urbanizable. Por ello, aunque los artículos declarados básicos coincidan fundamentalmente con los arts. 5, 6 y 7 de la Ley 8/1990 y tengan un contenido aceptable, no puede olvidarse que materialmente regulan la ordenación del uso del suelo, comprendida en la competencia urbanística y de ordenación del territorio.

C) A continuación se examinan los preceptos declarados básicos por el apartado 1 de la Disposición final única. Los arts. 3.2 c) y 9.1, en cuanto determinan e imponen que el territorio municipal debe dividirse en áreas de suelo urbano, urbanizable o en su caso apto para urbanizar y no urbanizable, tienen un contenido material claramente urbanístico y de ordenación del territorio, que no queda salvado por la expresión final "o clases equivalentes establecidas por la legislación autonómica", por lo que su carácter básico no queda justificado por título competencial alguno de los alegados por el Estado, lo que debe comportar su declaración de inconstitucionalidad.

El art. 11.4 equipara el suelo apto para urbanizar al suelo urbanizable programado "a efectos de la valoración del suelo, supuestos expropiatorios y obtención de terrenos dotacionales"; y lo hace con carácter de generalidad, excediendo con ello el alcance refundidor ordenado por la Disposición final segunda de la Ley 8/1990, si se atiende a que el párrafo 2º del apartado 3 de su Disposición adicional primera establece que en los Municipios en que no se aplique la Ley 8/1990 con carácter general, y sólo en éstos, "el suelo apto para urbanizar se asimilará al urbanizable programado", y, aun en tal caso, únicamente "a efectos de lo establecido en los arts. 12 y 66", es decir, solamente para la adquisición y ejercicio del derecho a urbanizar y para la valoración del suelo. Todo ello sin título competencial en favor del Estado para sostener su carácter básico y sin posibilidad de que mantenga tal calificación si, en cuanto al exceso, se convirtiera en norma reglamentaria, inútil, dado su rango, para contener la declaración de norma básica.

Los arts. 15, 16.1 y 2 y 17 son normas que tienen como contenido la determinación del régimen de utilización de cada tipo de suelo -en este caso, el no urbanizable-, lo que constituye la facultad esencial que integra la competencia en materia de urbanismo, según la STC 77/1984, y supone el título más específico frente al que no debe prosperar el art. 149.1.23 C.E.; en especial una vez que el Estado ha promulgado la Ley 4/1989. Por ello, el carácter básico de estos artículos es contrario al orden competencial.

El Capítulo III del Título Primero ("Régimen del suelo urbano y urbanizable") contiene ocho secciones, declarándose artículos básicos los de todas y cada una de ellas. Hay que entender que el Estado ostenta título competencial derivado del art. 149.1.1 y 18 respectivamente para los artículos contenidos en las secciones primera y octava. Igualmente resulta aceptable el art. 37.2, amparado en el art. 149.1.8 C.E., y, con mayores dudas, los arts. 23, 24.1, 3 y 4, 25, 26, 28.1 y 5, 31.1, 33.1 y 37.1, en cuanto, con arreglo al art. 149.1.1, garantizan la igualdad básica de los derechos y deberes de los propietarios urbanísticos, regulan las distintas facultades que sucesivamente integran la propiedad urbanística y determinan el modo de adquisición y extinción de cada una de ellas. El resto, sin embargo, englobado en las secciones segunda a séptima, ambas inclusive, vulneran el orden constitucional de distribución de competencias al regular materia urbanística y, en concreto, la configuración y desarrollo del derecho a la propiedad urbanística como de progresiva adquisición en función del cumplimiento de las cargas y deberes urbanísticos con expresa indicación de cuantías, reducciones e incluso plazos. En gran parte, los artículos que se impugnan reproducen y desarrollan los arts. 11 a 28 de la Ley 8/1990. El art. 27.1, 2 y 4 es una clara muestra de que no se limita a regular las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad urbanística o el modo de adquisición y extinción de las facultades que lo integran, sino que determina la cuantía concreta y uniforme de la participación de la sociedad en su conjunto en las plusvalías generadas por el planeamiento urbanístico y, en definitiva, establece cargas y cesiones que la propiedad inmobiliaria debe soportar como obligación derivada de la ejecución urbanística. No se trata de una limitación del derecho de propiedad, sino de unas cargas y cesiones derivadas de la ejecución urbanística. El art. 149.1.1 tal vez habilite al Estado para establecer el principio general de que la obtención de los beneficios urbanísticos debe ser correlativa al cumplimiento de los deberes y cargas que impone, pero no puede extender sus efectos a determinar y concretar cuáles serán estas cargas y cesiones, ya que ello corresponde directamente al titular de la competencia en materia de urbanismo, si no quiere dejarse ésta sin contenido alguno o, al menos, sin el contenido recognoscible que tuvo a la vista el constituyente de 1978. Téngase en cuenta, además, que el mandato del art. 47.2 C.E., que impone la participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas, vincula a todos los poderes públicos y, por lo tanto, también a las Comunidades Autónomas, directamente, en el ejercicio de sus respectivas competencias. Por su parte, el art. 29.1 va más allá de la determinación de nuevas cesiones básicas en materia de urbanismo, ya que concreta las técnicas y modalidades para hacer efectivos los procesos redistributivos de beneficios y cargas urbanísticas, lo que constituye ámbito material de la competencia de urbanismo, sin que exista título habilitante alguno que le permita al Estado acometer tal tarea. El art. 30.1 y 3 regula una sanción urbanística consistente en la reducción del derecho al aprovechamiento urbanístico por incumplimiento del deber de solicitar la licencia de edificación dentro de plazo. Pues bien: no parece posible configurar la indicada reducción como una limitación legal del derecho de propiedad, sino que constituye una medida de fomento. En el párrafo 3º de este art. 30 se le impone a los Ayuntamientos la obligación de resolver acerca del incumplimiento del plazo para obtener licencia y de decidir acerca de la expropiación-sanción o de la venta forzosa-sanción, sin que se acierte a comprender cuál es el título habilitante del Estado para imponer tales obligaciones, vulnerando los principios constitucionales de autonomía municipal y autonómica (arts. 137 y 140 C.E.). El art. 31.2 remite al art. 30.3 y establece también una reducción-sanción acerca de la cual debe considerarse lo mismo, ya que las razones de inconstitucionalidad son idénticas.

El art. 32 resulta inconstitucional por idénticas razones a las expuestas en relación al art. 27; no sólo por imponer unas cargas y cesiones urbanísticas concretas, sino por hacerlo en cuantía sustancialmente superior a las generales (75 por 100 y 50 por 100, en vez del 85 por 100), sin justa distribución de cargas y beneficios y por la sola circunstancia externa al titular de los terrenos de estar destinados a sistemas generales o a dotaciones públicas de carácter local o estar incluidos en unidades de ejecución a desarrollar por el sistema de expropiación. En tales términos, resulta patente que el art. 149.1.1 no puede ser título habilitante para el Estado. Respecto a los arts. 34 y 36, aparte de su contenido sancionador, que remite a lo ya expuesto en relación a los arts. 30 y 31, ha de resaltarse que imponen imperativamente la expropiación o venta forzosa, vulnerando los arts. 137 y 140 C.E. y configurando una causa expropiatoria no amparable en el art. 149.1.18 C.E., ya que corresponde al titular de la competencia material urbanística, dado el carácter instrumental de la expropiación forzosa resaltado por la jurisprudencia constitucional. El art. 35.1 se ve en la necesidad de dar carácter básico a determinados datos del contenido del acto municipal de otorgamiento de licencia de edificación, vulnerando directamente la competencia autonómica en materia de urbanismo (ya que el otorgamiento de la licencia de obras y su contenido puede calificarse de "núcleo duro" de la competencia de ejecución urbanística) y la autonomía municipal, sin título competencial que habilite al Estado para hacerlo.

Los arts. 38, 39, 40 y 41 tienen claramente un contenido de disciplina urbanística, acerca de la que, por cierto, la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares ha promulgado su legislación propia contenida en la Ley 10/1990, de 23 de octubre, que no puede verse desplazada por una pretendida normativa básica dictada por el Estado sin fundamento constitucional alguno. Basta analizar el contenido de los artículos citados para concluir que se trata de medidas conducentes al restablecimiento de la legalidad urbanística, en cada uno de los supuestos que se contemplan, que deben ser adoptadas, por lo tanto, por las Comunidades Autónomas competentes para legislar en materia urbanística. En fin, el art. 42.1, 2 y 3 regula las consecuencias de la inactividad de los Ayuntamientos ante el incumplimiento de deberes urbanísticos, estableciendo una subrogación en favor de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de la potestad expropiatoria, con establecimiento incluso de plazo concreto y regulación de reducción de aprovechamiento en un 50 por 100. Con tal artículo se vulneran los arts. 137 y 140 C.E., por un lado, y la competencia urbanística de las Comunidades Autónomas, por otro, en los términos ya expuestos anteriormente, sin título estatal alguno para imponer tal normativa básica.

Los arts. 59.1 y 2 y 62, por conexión e idénticos razonamientos utilizados al examinar, fundamentalmente, los arts. 27 y 32, vulneran el orden constitucional de distribución de competencias, sin que a ello obste que el directo objetivo del artículo sea la valoración de los terrenos. Por otra parte, se trata de una norma que regula, con todo detalle y concreción, la valoración de los terrenos destinados a sistemas generales, impidiendo cualquier posibilidad de desarrollo normativo, con lo que se vulnera, también, el concepto material de legislación básica que ha acuñado la jurisprudencia constitucional (entre otras, por ejemplo, en su STC 99/1987, fundamento jurídico 2º). El art. 72.1 impone con carácter básico que los Planes Generales municipales de ordenación o instrumento de planeamiento análogo deberán contener determinaciones para asegurar la aplicación de las normas de valoraciones y de régimen urbanístico de la propiedad del suelo contenidas en el propio Real Decreto Legislativo, lo que exige, por conexión, plantear la inconstitucionalidad de los artículos relativos a ambas materias. Además, resulta cuestión distinta la de que la normativa básica estatal deba ser atendida y la de imponer determinaciones concretas al contenido de los instrumentos de planeamiento, ya que esto último constituye contenido propio de la competencia autonómica en materia de urbanismo. Las mismas razones convienen al art. 78.2, aunque en este caso referidas a las determinaciones que deben contener las normas subsidiarias municipales en cuanto a la delimitación de áreas de reparto y fijación de aprovechamientos tipo.

Los arts. 94.1 y 2, 95, 96.1 y 3, 97, 98, 99.1 y 2 y 100 constituyen concreciones propias del contenido de los Planes Generales, cuya competencia, obviamente urbanística, corresponde a las Comunidades Autónomas. Por otro lado, difícilmente puede ser básica una normativa que no extiende su aplicación a todo el territorio nacional, según resulta de la Disposición adicional primera, y, desde luego, no puede lógicamente venir amparada en el único título competencial de los alegados por el Estado que verosímilmente podía tener alguna relación con el tema: el art. 149.1.1 C.E., ya que se refiere a la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de "todos" los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. La delimitación de áreas en el suelo urbano o urbanizable programado y el cálculo del aprovechamiento tipo constituyen las piezas fundamentales de la gestión urbanística que corresponde a las Comunidades Autónomas y no desvirtúa la argumentación las remisiones que en algunos de estos artículos se realizan a la legislación autonómica, que debería someterse a una pretendida normativa básica que regula con total concreción la materia, determinando incluso la técnica y el modo de cálculo del aprovechamiento tipo.

Los arts. 151.1 y 3, 154.2 y 166.1 c) y e), relativos a la actuación mediante unidades de ejecución, contienen medidas concretas de carácter urbanístico que exceden la imposición - legítima desde los títulos competenciales del Estado- del principio general de que la ejecución del planeamiento debe garantizar la distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del desarrollo urbanístico. En tales términos, estos artículos no pueden ser considerados básicos e invaden por ello la competencia autonómica en materia de urbanismo. Por lo que se refiere a los arts. 184.2 y 227.1, los deberes urbanísticos que configuran la función social de la propiedad urbanística corresponde fijarlos a la legislación autonómica, sin perjuicio, claro está, de aquellos de carácter básico que el Estado pueda imponer en ejercicio de la competencia derivada del art. 149.1.1 C.E. Se impugna asimismo el art. 228.3 y 4, por conexión e idénticos motivos a lo expuesto en relación a los arts. 27, 32 y 59. Los arts. 237, 238 y 239, en cuanto se refieren a supuestos indemnizatorios derivados de la alteración del planeamiento o de la imposición por éste de vinculaciones o limitaciones singulares, no constituyen, desde luego, regulación del sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas (art. 149.1.18 C.E.), ni tampoco de las condiciones básicas de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales (art. 149.1.1), sino que corresponde a la legislación urbanística el establecer los efectos del cambio de planeamiento o de la imposibilidad de justo reparto de cargas y beneficios en el seno de la ejecución urbanística.

Los arts. 248 y 249, referidos a la protección de la legalidad urbanística, constituyen contenido propio de la disciplina urbanística, acerca de la que se dictó por el Parlamento Balear la Ley 10/1990, y suponen un desarrollo pormenorizado de las decisiones que deben adoptarse y del procedimiento para hacerlo. Con ello se vulnera la noción material de bases, en un ámbito propio de la legislación autonómica en materia de urbanismo y sin que se vislumbre cuál pueda ser el título habilitante, entre los alegados por el Estado, que permita otorgarle el carácter de normativa básica. Los arts. 253.3 y 254.2 se recurren en conexión con lo expuesto en relación con el art. 40. El art. 278.1 regula una posibilidad dirigida al contenido de los Planes Generales o sus revisiones del programa de actuación, para establecer reservas de terrenos en suelo urbanizable no programado o no urbanizable común, destinadas a constituir o ampliar el patrimonio municipal del suelo, lo que constituye una norma de contenido claramente urbanístico, en cuanto delimitación y asignación de usos del suelo, y sin que el Estado ostente título para regularlo y, mucho menos, con el carácter de normativa básica.

Las Disposiciones adicionales primera, tercera y cuarta, 1 y 2, regulan aspectos que corresponden establecer a quienes ostentan la competencia en materia de urbanismo y vivienda, sin que quepa imponer su regulación como básica. En este sentido, deben ser las propias normas urbanísticas las que determinen su alcance y nivel de aplicación en función de la población de los Municipios de cada Comunidad Autónoma (Disposición transitoria primera), y ello, claro está, si estiman pertinente que ello ocurra, excepcionando la aplicabilidad general. Desde luego, no corresponde al Estado efectuar tal operación, y mucho menos en aplicación del art. 149.1.1 C.E. De igual forma, deben ser las normas en materia de urbanismo y vivienda las que acuerden si se establecen preceptos particulares, en cuanto a los plazos (Disposición transitoria tercera), para su aplicación a las Entidades y sociedades públicas cuyo fin primordial sea la promoción y urbanización del suelo o la construcción de viviendas (sin tan siquiera adjetivarlas como sociales o sujetas al régimen de protección pública), sin que el Estado ostente título para regularlo como normativa básica. Por último, en cuanto a la Disposición transitoria cuarta, en sus apartados 1 y 2, se dictan pormenorizadas normas en orden al realojo de ocupantes de viviendas afectados por la ejecución de actuaciones urbanísticas, que corresponde dictar a la Comunidad Autónoma como competente en materia de vivienda (art. 148.1.3 C.E. y 10.3 E.A. de las Islas Baleares) y, además, no permiten margen de desarrollo, vulnerando el concepto material de bases.

Las Disposiciones transitorias primera, cuarta, quinta, sexta, 1 y 4, y octava contienen determinaciones claramente urbanísticas dirigidas a la fijación de los aprovechamientos urbanísticos en los supuestos que contemplan, o a la determinación del contenido de la primera revisión de los Planes Generales y normas subsidiarias o, por último, a la consideración de suelo urbano en planes sin adaptar, para lo que impone como básico no sólo la necesaria aprobación de la delimitación del suelo urbano, sino las reglas a que ésta debe someterse. Todo ello vulnera la competencia autonómica en materia de urbanismo, sin fundamento para ser regulado por el Estado y, mucho menos, para ser declarado básico.

D) En cuanto a los artículos del Real Decreto Legislativo declarados de aplicación plena por el apartado 2 de la Disposición final única, el Estado alega para ello el art. 149.1.8 y 18 C.E., de cuyo contenido destaca como títulos competenciales, utilizados con mayor intensidad, los de expropiación forzosa, legislación civil, procedimiento administrativo común y responsabilidad de las Administraciones Públicas. Ciertamente, gran parte de los artículos referidos encuentran fundamento en los títulos competenciales alegados por el Estado. Resulta, en cambio, prevalente el título autonómico en materia de urbanismo en relación con los siguientes artículos:

El art. 47 b) no puede ser de aplicación plena, en tanto en cuanto se remite, entre otros, a los arts. 237, 238 y 239, cuyo carácter básico se ha impugnado. Nada habría que objetar, por lo tanto, si se suprimiera la referencia a "en los supuestos previstos en el Título sexto de esta Ley". El art. 48.2, además de resultar contradictorio con la interpretación conjunta de los arts. 6, 24.1, 26 y 237 y con el principio general de correspondencia entre los beneficios del urbanismo y el cumplimiento de las cargas que éste impone, no se justifica con los títulos competenciales alegados por el Estado y conlleva un plus valorativo en relación con el valor inicial de los terrenos derivado de la mera clasificación urbanística contenida en el planeamiento, sin la correlativa exigencia de cumplimiento de deber o carga alguna para el propietario. Se trata, por lo tanto, de una consecuencia directa de la planificación urbanística no justificada desde ninguna competencia exclusiva del Estado de entre las contenidas en las reglas 8 y 18 del art. 149.1 C.E. Los arts. 60 y 61, por conexión con lo alegado al examinar los arts. 32.3, 59.1 y 2 y 278.1, no pueden tener, en concordancia con la impugnación efectuada de su carácter básico, el carácter de aplicación plena, al reiterar el contenido de los artículos citados. El art. 136.2 debería haberse limitado a excluir los supuestos que contempla del régimen especial de arrendamientos rústicos y urbanos, como ámbito de su competencia en materia de legislación civil. El resto del apartado constituye norma de contenido urbanístico, por lo que su declaración como de aplicación plena vulnera el orden constitucional de distribución de competencias.

Los arts. 199.1 b) y 2 b), 206 y 207 no constituyen contenido propio de la competencia en materia de expropiación forzosa, sino utilización instrumental de la expropiación y ocupación directa como sistema de ejecución urbanística, o como expropiación-sanción, por lo que corresponde a las Comunidades Autónomas la decisión acerca de los supuestos en que debe producirse su utilización. Los arts. 254.1 y 299 se impugnan única y exclusivamente en cuanto se refieren solamente a "esta Ley", en vez de a "la Ley", ya que si el título habilitante para el Estado en relación a la revisión de oficio de licencias u órdenes de ejecución o la resolución de peticiones es la de procedimiento administrativo común, no puede vincularse únicamente a la Ley estatal, sino a la Ley en general. La cuestión resulta especialmente clara en el art. 254.1 al referirse a las infracciones urbanísticas graves, que, obviamente, corresponde determinar a las Comunidades Autónomas competentes.

Concluye el recurrente su argumentación con la súplica de que se tenga por interpuesto recurso de inconstitucionalidad contra la globalidad del Real Decreto Legislativo 1/1992 y, subsidiariamente, contra el apartado 1 de la Disposición final única del citado Real Decreto, en relación con los arts. 3.2 c), 9.1, 11.4, 15, 16.1 y 2, 17, 27.1, 2 y 4, 29.1, 30.1 y 3, 31.2, 32, 34, 35.1, 36, 38, 39, 40, 41, 42.1, 2 y 3, 59.1 y 2, 62, 72.1, 78.2, 94.1 y 2, 95, 96.1 y 3, 97, 98, 99.1 y 2, 100, 151.1 y 3, 154.2, 166.1 c) y e), 184.2, 227.1, 228.3 y 4, 237, 238, 239, 248, 249, 253.3, 254.2, 278.1, las Disposiciones adicionales primera, tercera y cuarta, 1 y 2, y las Disposiciones transitorias primera, cuarta, quinta, sexta, 1 y 4, y octava; y contra el apartado 2 de la propia Disposición final única, en relación con los arts. 47 b), 48.2, 60, 61, 136.2, 199.1 b) y 2 b), 206, 207, 254.1 y 299, y de que en su día se dicte Sentencia declarando la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del Real Decreto Legislativo 1/1992 o subsidiariamente de los concretos preceptos impugnados en cuanto a su respectivo carácter de normativa básica o de aplicación plena.

26. La Sección Cuarta del Tribunal, por providencia de 14 de octubre de 1992, acordó: 1º) admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares, turnado con el núm. 2.337/92; 2º) dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes; 3º) oír a la parte recurrente y a las antes mencionadas, así como a las representaciones procesales del Parlamento de Navarra, del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, del Consejo de Gobierno de la Diputación General de Aragón, del Consejo de Gobierno de la Junta de Castilla y León y del Gobierno de Canarias para que, en el mismo plazo del traslado y conforme establece el art. 83 LOTC, pudieran exponer lo que estimasen procedente acerca de la acumulación del presente recurso a los ya acumulados núms. 2.477/90, 2.479/90, 2.481/90, 2.486/90, 2.487/90 y 2.488/90; 4º) publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado".

27. El Presidente del Congreso, por escrito registrado el 22 de octubre de 1992, comunicó que aun cuando la Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, ponía a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, con remisión a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General. El siguiente 29 de octubre tuvo entrada un escrito del Presidente del Senado en el que comunicaba el Acuerdo de la Cámara de que se la tuviera por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

28. La Diputación General de Aragón, representada por el Letrado don Juan Antonio García Toledo, interpuso, mediante escrito registrado el 29 de septiembre de 1992, recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Ello con arreglo a la argumentación que seguidamente se consigna:

A) Además de la remisión que procede efectuar a todo cuanto ya se alegó en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2.486/90, la motivación del presente recurso ha de buscarse en que el Texto Refundido aprobado conculca competencias autonómicas en materia urbanística, cualesquiera que sean los fines que con dicha actuación estatal se hayan pretendido, acaso legítimos desde determinadas perspectivas, pero en absoluto respetuosos con la delimitación competencial basada en el bloque de la constitucionalidad. Dicho de otra forma, el Estado, y para ello es ilustrativa la lectura del Preámbulo de la Ley 8/1990, ha utilizado determinados títulos competenciales propios, pero indirectos, para suplir la falta de un título específico en materia de urbanismo, dando lugar a lo que podría denominarse un abuso interpretativo, que se produce en perjuicio del ámbito competencial que es propio de la Comunidad Autónoma de Aragón. Como punto de partida, ha de recordarse que el art. 148.1.3 C.E. dispone que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en la materia de "ordenación del territorio, urbanismo y vivienda". Y de conformidad con el principio dispositivo que rige al respecto, la Comunidad Autónoma de Aragón ha asumido la competencia exclusiva en dicha materia, por el dictado del art. 35.1.3 de su Estatuto de Autonomía, debiendo subrayarse en relación con tal competencia exclusiva, en primer lugar, que tiene vocación de plenitud, al ser integral, por comprender la potestad legislativa, la reglamentaria y la función ejecutiva (art. 35.2 del Estatuto). En segundo lugar, que existe una íntima interrelación entre los títulos competenciales sobre ordenación del territorio y urbanismo y que, en todo caso, la exégesis adecuada con respecto a los conceptos materiales utilizados en la delimitación constitucional de las competencias atribuidas al Estado y a las Comunidades Autónomas viene suministrada, de modo principal, por el perfil concreto de esa determinada materia en la regulación del derecho positivo vigente en el momento histórico de la promulgación de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía. Es decir, se trata aquí de destacar el extraordinario valor interpretativo del contenido material de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 y de sus precedentes legislativos a la ahora de dibujar los contornos materiales de la competencia sobre el urbanismo, lo que permite identificarlo sin duda (para ello es clave la inmediación temporal del Texto Refundido de 1976 con respecto a la Constitución, que efectúa la delimitación competencial en los términos expresados) con el denominado régimen urbanístico de la propiedad del suelo, contenido en el nuevo Texto Refundido objeto del presente recurso de inconstitucionalidad. En tercer lugar, que, en contraste significativo con la expresada titularidad competencial autonómica en materia de urbanismo, del art. 149 C.E. no se desprende que el Estado explícitamente se haya reservado competencias en dicha materia, sin que, por otra parte, el ordenamiento constitucional acoja la tesis de los poderes implícitos, que, en cualquier caso, debería ser objeto de aplicación restrictiva. Afirmada la integridad tendencial de la competencia autonómica, hay que reiterar aquí que ninguno de los títulos competenciales invocados por la Disposición final única del Texto Refundido puede prevalecer y ni siquiera coexistir con aquella competencia sin producir su invasión o vaciamiento material, que debe impedir el pronunciamiento anulatorio del Tribunal con su adecuada interpretación del bloque de la constitucionalidad.

B) La aludida Disposición final invoca el art. 149.1 C.E. en sus apartados 1, 8, 13, 18 y 23, si bien no concreta cuál de dichos títulos es el ejercitado en relación con cada uno de los diversos preceptos del Texto Refundido que configura bien como normas básicas bien como normas de aplicación plena. El análisis de los indicados títulos competenciales estatales permite efectuar, de forma resumida, una serie de consideraciones. El art. 149.1.1 C.E. atribuye competencia al Estado para regular las concretas condiciones que garanticen el derecho de igualdad, pero no los derechos mismos, cuya normación puede corresponder, como aquí es el caso, en buena parte del contenido del Texto Refundido, a otra instancia, en virtud de otro título competencial. Una cosa es el título estatal para regular dichas condiciones básicas garantizadoras de la igualdad en el ejercicio de derechos y deberes constitucionales y otra muy distinta es que en el ejercicio de dicho título competencial pueda incidirse en materias de competencia autonómica en conexión con esos derechos. La igualdad de regulación no viene exigida ineludiblemente por la materia de que se trate, sino sólo los derechos y deberes constitucionales, y ello sólo en sus aspectos básicos y esenciales. Hoy la cuestión aparece despejada desde la importante STC 37/1987. En consecuencia, el art. 149.1.1 no permite el establecimiento de bases en relación con sectores materiales confiados, con carácter de competencia exclusiva, a las Comunidades Autónomas; y tampoco puede utilizarse para ampliar las competencias estatales en las diversas materias relacionadas en el resto del art. 149.1, ni para atribuir al Estado nuevas facultades de intervención en ámbitos de competencia autonómica.

Se invoca, en segundo término, el art. 149.1.8 C.E. Aparte de las connotaciones de orden registral, el precepto se supone invocado como título competencial en cuanto afecta a la regulación de la propiedad del suelo. Pero es evidente que la propiedad no es incondicionalmente materia propia de la legislación civil y, por otra parte, cada día destaca más la vertiente institucional de tal derecho, integrado por su función social. Es más, la delimitación de la propiedad se aleja paulatinamente del tipo abstracto descrito en el Código Civil, incorporándose progresivamente al Derecho Público contenidos y finalidades esenciales relacionadas con el uso o aprovechamiento de distintos tipos de bienes. En definitiva, pues, la competencia exclusiva del Estado para la legislación civil no excluye que para el ejercicio de las competencias estatutarias sobre sectores materiales de regulación (como ocurre con el urbanismo) las Comunidades Autónomas tengan competencia normativa para disciplinar legalmente la propiedad desde la perspectiva de su función social, como institución sometida al interés público. De nuevo viene específicamente a juego la cita de la STC 37/1987, fundamento jurídico 8º.

En tercer lugar, aparece invocado el art. 149.1.13 C.E. Pero, por mucha amplitud que pretenda otorgarse a tal precepto, no es razonable dotarle de tal efecto expansivo como para que una regulación eminentemente sectorial, y atribuida a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, como el régimen urbanístico del suelo encaje en dicho título competencial. Además no se está en presencia de una planificación general de la actividad económica, debiendo insistirse especialmente en la ausencia del carácter "general". En caso contrario, es obvio, y es un peligro del que ya ha advertido el Tribunal Constitucional, que se estarían reduciendo literalmente a la nada las competencias legislativas de la Comunidad Autónoma en una materia que el Estatuto de Autonomía le atribuye con carácter exclusivo. En la regulación de la materia urbanística, que afecta a los diversos usos del suelo y sus correspondientes consecuencias económicas, las Comunidades Autónomas han de tener facultad para establecer opciones diferentes sin que con ello se produzcan disfunciones de la actividad económica general. Las aludidas consecuencias tendrán su origen en la propia y distinta realidad socioeconómica de cada Comunidad Autónoma, sin producir efectos más allá de su territorio. En último término, es muy significativo que el art. 35.1.3 del Estatuto de Autonomía no contenga ninguna restricción o modulación, a diferencia de otros apartados del mismo artículo. En definitiva, el Texto Refundido pretende una regulación global del denominado régimen urbanístico, para cuyo establecimiento no cabe invocar el art. 149.1.13; otra cosa sería la adopción de medidas de incidencia económica sobre el sector del urbanismo. Dicho en otros términos, parece claro que la norma recurrida no pretende la planificación del sector urbanístico, sino su regulación uniforme, incluso en aspectos que pertenecen a la disposición competencial de las Comunidades Autónomas.

El Texto Refundido se ampara asimismo en el título competencial ex art. 149.1.18 C.E. Nada hay que objetar con respecto a la regulación que del instituto de la responsabilidad administrativa se contiene en el Texto Refundido en aspectos muy específicos; lo mismo respecto a ciertos elementos básicos del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, siempre que no se rebasen los límites constitucionales de dicha competencia. Sin embargo, en cuanto al tema del procedimiento administrativo, si bien, en principio, el régimen del procedimiento administrativo común está incluido en el ámbito de aplicación del art. 149.1.18, éste permite a las Comunidades Autónomas participar en la regulación de los procedimientos especiales (STC de 29 de diciembre de 1988). Habida cuenta de que el régimen de los procedimientos urbanísticos se está refiriendo a unos procedimientos administrativos especiales (art. 26 del Decreto de 10 de octubre de 1958), no parece defendible que el legislador estatal pueda imponer como básicas o de aplicación plena normas sobre procedimiento urbanístico más allá de los comunes principios genéricos. En otro caso, podría quedar limitado y condicionado el poder autonómico mediante la regulación detallada de cada procedimiento especial. Por lo que se refiere a la materia de expropiación forzosa, no cabe duda, a tenor del derecho vigente y de la común opinión doctrinal, de la posibilidad de que las normas autonómicas contengan referencias instrumentales al empleo de la técnica expropiatoria. En efecto, el art. 149.1.18 contempla la regulación de la expropiación forzosa en cuanto régimen general de dicho instituto, pero no se refiere, y por ende no pueden considerarse incluidas en el precepto, a las regulaciones sectoriales de la institución expropiatoria, en cuanto instrumento y medio al servicio de aquellas regulaciones materiales, cual ocurre en el supuesto del urbanismo. Ello permite concluir que la reserva constitucional en favor del Estado no excluye que las normas autonómicas puedan establecer, en el ámbito de sus propias competencias, los casos, supuestos y formas en que procede aplicar la expropiación. Así ha venido a reconocerlo la STC 37/1987. Tampoco las valoraciones urbanísticas, como figura susceptible de regulación autónoma, son de la exclusiva competencia estatal, en atención al carácter instrumental de la expropiación, ya que no tienen por razón de ser exclusiva la determinación cuantitativa del justiprecio indemnizatorio, sino que vienen a ser un elemento más de la estructura esencial del derecho de la propiedad urbana, al servicio precisamente de la aplicación de su función social (definición que corresponde al legislador autonómico, en cuanto sectorialmente competente). En consecuencia, la ley expropiatoria puede regular procedimientos indemnizatorios tendentes a la cuantificación del valor de los bienes expropiados, pero no puede atribuir a tales bienes un determinado valor con exclusión de otros posibles, cuya opción escapa a la naturaleza instrumental de la expropiación. En conclusión, en cuanto no se altere el régimen y las garantías jurídicas reguladas por la legislación estatal, la expropiación forzosa puede ser un instrumento al servicio de la política urbanística, entrando en el ámbito de las competencias autonómicas, bien entendido que la aludida competencia estatal queda circunscrita a cuanto afecta a la regulación sustantiva propia sobre expropiación forzosa.

El último de los títulos competenciales invocados por el legislador del Texto Refundido es el derivado del art. 149.1.23 C.E., explicando el Preámbulo de la Ley 8/1990 que ello es en cuanto a los preceptos referidos al régimen del suelo no urbanizable. Ahora bien, la competencia estatal recae únicamente sobre el medio ambiente y no sobre los distintos sectores materiales susceptibles de verse implicados en el mismo; dicha competencia no puede servir de excusa o pretexto para dejar vacías de contenido, o afectadas en más de lo estrictamente necesario para diseñar el encuadre de una política global sobre medio ambiente, las distintas competencias sectoriales de las Comunidades Autónomas, y, entre ellas, la relativa a la ordenación territorial y al urbanismo. El carácter específico del urbanismo y la ordenación del territorio como títulos competenciales estatutariamente sancionados determina una prevalencia aplicativa de los mismos. No es posible equiparar medio ambiente y régimen del suelo no urbanizable, salvo que se extralimite el sentido normativo del art. 149.1.23, y valorando el dato de que las bases de la protección ambiental del espacio físico están expresadas, de forma preponderante, en una norma jurídica tan reciente como la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres.

C) Examinando ahora particularizadamente los artículos del Texto Refundido, se entiende producida una invasión del ámbito competencial de la Comunidad Autónoma de Aragón por la atribución del carácter de básicos a los siguientes preceptos:

Los arts. 15, 16.1 y 2 y 17, que contienen directrices acerca del régimen del suelo no urbanizable. Y ello por la total vinculación de dicho régimen con la competencia exclusiva autonómica sobre ordenación del territorio, que es más amplia en su objeto que la medioambiental, al incluir la distribución de los usos y actividades a que deba destinarse el suelo y sus distintos tipos clasificados, estableciendo las limitaciones que en cada caso hayan de imponerse, así como el señalamiento de las medidas y condiciones precisas para la protección y defensa del paisaje contra su degradación. Al respecto es invocable la doctrina sentada en la STC 77/1984. El art. 19, en su inciso final ("conforme a lo establecido en esta Ley"), no tiene un contenido que pueda calificarse como básico: el deber impuesto por dicho precepto no ha de referirse a las determinaciones de la propia Ley, ya que se discrepa precisamente de la calificación como básica de buena parte de su contenido, al que remite el precepto en cuestión, que por otra parte excluye la posibilidad de que el deber de incorporación al proceso urbanizador o edificatorio pueda ser regulado por la Comunidad Autónoma más allá de establecer determinadas condiciones y plazos. Lo mismo debe decirse del inciso "en los términos fijados por esta Ley" del apartado 1 b) del art. 23. Los arts. 27.1, 2 y 4, así como los arts. 29.1, 30.1 y 3, 31.2 y 32, referidos al "derecho al aprovechamiento urbanístico", no deben considerarse básicos por regular todos ellos materias propias del régimen jurídico urbanístico en sentido estricto, que, por su contenido específico, pertenecen a la competencia propia de la Comunidad Autónoma. El legislador no se limita a plantear las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad, sino que entra a determinar las cargas y cesiones que debe soportar la propiedad inmobiliaria, función que debiera reservarse al ordenamiento urbanístico. Es decir, la determinación de cómo la comunidad ha de participar en las plusvalías de la acción urbanística es materia urbanística, y por ello de competencia autonómica. Tampoco es de recibo que el legislador estatal concrete los criterios técnicos de reparto de beneficios y cargas, o determine la imposición de una sanción urbanística en caso de incumplimiento del deber de solicitar licencia de edificación dentro de plazo, o, en fin, determine el aprovechamiento atribuible en expropiaciones no motivadas por incumplimiento de deberes urbanísticos.

Los arts. 34, 35.2 y 36, referidos todos ellos al derecho a edificar, tampoco deben ser considerados básicos por su contenido de regulación, ya que se trata de preceptos que obligan a las Administraciones Públicas a unas determinadas y concretas actuaciones, con independencia de sus propios criterios, atacando frontalmente el principio de autonomía y la posibilidad de diseñar una política urbanística propia. Los arts. 38, 39, 40.1, 2 y 3, y 41, que versan sobre el derecho a la edificación, en cuanto constituyen típicas medidas de disciplina urbanística conducentes al restablecimiento de la legalidad urbanística deberían ser adoptadas, como medidas de política urbanística, por la Comunidad Autónoma si así lo considera oportuno. Otro tanto puede decirse con respecto al art. 42.1, 2 y 3. El art. 45, apartados 1 a 4, que regula determinados deberes de información urbanística en caso de enajenación de terrenos que se encuentren en determinadas situaciones, excede notoriamente de los contornos propios de una pretendida normativa básica. El art. 59.1 y 2 contiene unas reglas de valoración de los terrenos destinados a sistemas generales y a obtener por expropiación que agotan el ámbito de regulación, excluyendo las posibilidades autonómicas de un desarrollo legislativo, por lo que no se compadecen con la naturaleza propia de unas normas básicas. El art. 62, que remite al aprovechamiento urbanístico como regla de valoración, tampoco puede considerarse como norma básica por las mismas razones expuestas en relación con el art. 27.1, 2 y 4 y demás concordantes. Los arts. 72.1 y 78.1, que contienen reglas propias del régimen urbanístico, deberían quedar por tanto a la plena disposición de la Comunidad Autónoma, dotada de competencia exclusiva en la materia sectorial.

En cuanto a los arts. 94.1 y 2, 95, 96.1 y 3, 97, 98, 99.1 y 2 y 100, la exigencia de delimitación de áreas de reparto de cargas y beneficios y de unidades de ejecución y las reglas para la determinación del aprovechamiento tipo repelen absolutamente el calificativo de normas básicas, dado su carácter instrumental y el detalle de una regulación concreta que, por entero, debía corresponder al legislador autonómico. De nuevo se está ante una materia puramente urbanística, en la que no tienen cabida las bases estatales. Tampoco las reglas contenidas en el art. 104.1 y 3 son coherentes con su pretendido carácter de normas básicas; se trata de previsiones típicas de una normativa urbanística, pero no responden para nada a las mínimas exigencias materiales de una norma básica. Los arts. 109.1, 113.2, 124, 133 y 135 regulan aspectos puramente procedimentales, no compadeciéndose con el carácter de procedimiento administrativo especial y no mereciendo, por tanto, el calificativo de básicos. Por su parte, el art. 132 vincula a la aprobación de los planes la declaración de la utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los terrenos, pero, pese a cualquier apariencia, no se está aquí en el ámbito de la legislación sobre expropiación forzosa, sino que se trata de determinaciones prototípicas de una legislación puramente sectorial, por lo que deberían reservarse a la competencia autonómica. La regla del art. 134.1, por muy trascendental que sea, compartiéndose en cuanto a su sentido sustantivo de regulación, es propia del régimen urbanístico, por lo que tampoco encaja adecuadamente entre las denominadas normas básicas. También la regla del art. 138 b), que contiene una norma de protección a la adaptación ambiental, choca con los límites propios de una norma básica en materia urbanística. Los arts. 143 y 144.1 son propios del régimen urbanístico, por lo que son de aplicación las consideraciones ya efectuadas con anterioridad. Los arts. 149.3, 150 y 151.1 y 3 regulan cuestiones típicas de la gestión urbanística, que tampoco merecen la atribución de carácter básico. Idéntica consideración merecen, por su contenido, los arts. 166.1 a), c) y e), y 167.

El art. 176 es una pretendida norma básica que no merece tal calificación por excluir toda posibilidad de desarrollo legislativo por parte de las Comunidades Autónomas. Respecto al art. 183, se da por reiterada la consideración sugerida por el art. 132. El art. 184.2 impone también unas determinadas consecuencias en el caso de incumplimiento de sus obligaciones por el adjudicatario del concurso para la redacción de un programa de actuación urbanística. Los arts. 203 y 205, referidos a la obtención de terrenos dotacionales, tienen, como mucho un contenido reglamentario, que repele su consideración como normas básicas. El primero de ellos especifica y concreta casuísticamente la regulación del procedimiento de ocupación directa (publicidad, plazos, contenido, formalización, etc.); y también el segundo, que prevé la cesión por ministerio de la ley, ha de encuadrarse entre las normas de mera gestión urbanística, cuya determinación debería quedar reservada a la Comunidad Autónoma. Otro tanto debe decirse respecto a los arts. 227.1 y 228.3 y 4.

Los arts. 237, 238, 239 y 241 regulan distintos supuestos de indemnización con carácter de normas básicas, pese a que corresponde a la legislación urbanística la determinación de dichos supuestos. La materia no debe encuadrarse como perteneciente al ámbito del sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, por no concurrir los supuestos estructurales precisos para ello. Se trata más bien de un aspecto relativo a la dinámica del planeamiento urbanístico, que encaja plenamente entre los contornos del régimen urbanístico. La competencia estatal se circunscribe a la regulación del sistema de responsabilidad, por lo que no puede absorber la regulación, en una específica sede sectorial, de las indemnizaciones procedentes por la modificación de los instrumentos de la planificación urbanística. Los arts. 248 y 249 se deben encuadrar dentro de la tipología propia de la disciplina urbanística, por lo que procede remitirse a lo ya expuesto anteriormente sobre un supuesto idéntico.

Las Disposiciones adicionales primera, tercera (reglas 1 y 2) y cuarta acogen normas que forman parte del régimen urbanístico, a decidir libremente por cada Comunidad Autónoma. Especialmente significativa es la primera, que establece el ámbito subjetivo de aplicación de la Ley, los Municipios a los que debe aplicarse, lo que constituye un punto fundamental para la política urbanística autonómica, aparte de sorprender que regulaciones consideradas básicas sean o no aplicables en función del dato coyuntural de la población de los distintos Municipios. También han de ser las Comunidades Autónomas quienes decidan sobre las particularidades, en cuanto a plazos, aplicables a las entidades y empresas públicas de su territorio. En cuanto a la regla sobre el derecho al realojamiento de los ocupantes de viviendas que deban desalojarse para ejecutar actuaciones urbanísticas, lo adecuado al sistema español de distribución de competencias es que las dicte el titular de la competencia sobre urbanismo y vivienda, es decir, las Comunidades Autónomas. Finalmente, las Disposiciones transitorias primera, cuarta, quinta, sexta, apartados 1 y 4, y octava no pueden tampoco considerarse como legislación básica por su relación directa con los preceptos del mismo Texto Refundido a que se refieren, los cuales, como ya se ha expuesto, no se encuentran amparados por el art. 149 C.E., por lo que deben residenciarse en el ámbito propio reservado a la Comunidad Autónoma.

D) En cuanto a los preceptos considerados de aplicación plena, se impugna la inclusión en dicha categoría de los siguientes:

El art. 43.3, porque, pese a las apariencias, no es una regla vinculada a la competencia para la ordenación de los registros e instrumentos públicos, sino que se limita a prever determinada obligación administrativa de remisión de datos al Registro de la Propiedad, lo que es distinto de la competencia estatal que acaba de citarse, amparada por el art. 149.1.8 C.E. En segundo lugar, los arts. 46 a 57, referidos al tema de la valoración. La valoración de los terrenos, como parte integrante del ordenamiento urbanístico, ha de entenderse atribuida a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, ya que la competencia estatal para la legislación sobre expropiación forzosa no resulta título suficiente para atraer la regulación de dicha materia. Se trata de competencias de diferente naturaleza. El régimen de valoraciones completa el estatuto jurídico de la propiedad del suelo, como consecuencia de la función social que se le asigna, lo que lo sitúa en el ámbito de disposición autonómico. Por idénticas razones, el objeto del presente recurso se contrae asimismo a los arts. 58, 60, 61, 160.3 y 173, en la dicción "conforme a lo establecido en los arts. 59 y 60, sin deducción o adición alguna".

También se impugnan los arts. 199.1 b) y 2 b), 202, apartados 1 a 4, y 204, ya que se limitan a determinar supuestos de utilización de las técnicas expropiatoria y de ocupación directa, lo que no supone legislar sobre el contenido institucional de dichas figuras, sino sólo utilizarlas instrumentalmente, por lo que la competencia debe ser autonómica. Además, y en cuanto a los que constituyen determinación de causa expropiandi, procede remitirse a lo ya expuesto. La previsión del art. 254.1 no puede considerarse de aplicación plena, por formar parte del régimen jurídico urbanístico, que queda a la libre disponibilidad del titular de la competencia sectorial. Finalmente, con relación al art. 278.4, se dan por reproducidas, por identidad de razón, las consideraciones formuladas respecto de los arts. 109.1 y concordantes y 176, 183 y 184.2.

Finaliza su escrito de demanda la representación de la Diputación General de Aragón con la súplica de que se tenga por interpuesto y formalizado recurso de inconstitucionalidad contra el Texto Refundido y concretamente contra su Disposición final única en cuanto declara: 1º) en su apartado 1, el carácter de legislación básica de los siguientes preceptos: 15, 16.1 y 2, 17, inciso final del 19 ("conforme a lo establecido en esta Ley"), 23.1 b) ("en los términos fijados por esta Ley"), 27.1, 2 y 4, 29.1, 30.1 y 3, 31.2, 32, 34, 35.2, 36, 38, 39, 40.1, 2 y 3, 41, 42.1, 2 y 3, 45.1 a 4, 59.1 y 2, 62, 72.1, 78.2, 94.1 y 2, 95, 96.1 y 3, 97, 98, 99.1 y 2, 100, 104.1 y 3, 109.1, 113.2, 124, 132, 133, 134.1, 135, 138 b), 143, 144.1, 149.3, 150, 151.1 y 3, 166.1 a), c) y e), 167, 176, 183, 184.2, 203, 205, 227.1, 228.3 y 4, 237 a 239, 241, 248, 249, Disposiciones adicionales primera, tercera, reglas 1 y 2, y cuarta y Disposiciones transitorias primera, cuarta, quinta, sexta, apartados 1 y 4, y octava; 2º) en su apartado 2, que son de aplicación plena los arts. 43.3, 46 a 57, 58, 60, 61, 160.3, 173 ("conforme a lo establecido en los arts. 59 y 60, sin deducción o adición alguna"), 199.1 b) y 2 b), 202.1 a 4, 204, 254.1 y 278.4; y que se dicte Sentencia por la que se declare la inconstitucionalidad y consecuente nulidad de los expresados preceptos del Texto Refundido impugnado. Por medio de otrosí, se interesa igualmente la acumulación del presente recurso a los recursos, a su vez acumulados, núms. 2.477/90, 2.479/90, 2.481/90, 2.486/90, 2.487/90 y 2.488/90.

29. La Sección Segunda del Tribunal, por providencia de 14 de octubre de 1992, acordó: 1º) admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por la Diputación General de Aragón, turnado con el núm. 2.341/92; 2º) dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen procedentes; 3º) oír a las partes antes mencionadas, así como a las representaciones procesales del Parlamento de Navarra, del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, de la Junta de Castilla y León y del Gobierno de Canarias para que, en el mismo plazo del traslado y conforme establece el art. 83 LOTC, pudieran exponer lo que estimasen conveniente acerca de la acumulación de este recurso -solicitada en el primer otrosí de la demanda- con los ya acumulados núms. 2.477/90, 2.479/90, 2.481/90, 2.486/90, 2.487/90 y 2.488/90, y también con el 2.337/92, planteado por el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares, a quien se oiría asimismo sobre dicha acumulación; 4º) publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado".

30. El Presidente del Congreso de los Diputados, por escrito registrado el 22 de octubre de 1992, comunicó el Acuerdo de la Cámara de no personarse en el procedimiento ni formular alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, con remisión a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General. Mediante escrito registrado el siguiente 29 de octubre, el Presidente del Senado comunicó el Acuerdo de la Cámara de que se la tuviera por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

31. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por su Abogado don Xavier Castrillo Gutiérrez, interpuso, mediante escrito registrado el 29 de septiembre de 1992, recurso de inconstitucionalidad contra la Disposición final única, puntos 1, 2 y 3, en relación con diversos preceptos, del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado mediante el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio. Aduce el impugnante la argumentación que a continuación se resume:

A) Siendo en todo coincidente la delimitación del marco competencial aplicable a la Ley 8/1990 y al Texto Refundido, parece oportuno, en aras del principio de economía procesal y para evitar fatigosas redundancias, no repetir la extensa y razonada argumentación general contenida en la demanda contra la Ley 8/1990, dedicada a estudiar el marco competencial de dicha Ley, ni la más específica referida a los preceptos en concreto impugnados, argumentaciones que se dan por reproducidas, entendiendo que cabe esperar del Tribunal que extienda los efectos del enjuiciamiento de los preceptos impugnados de la Ley 8/1990 a aquellos del Texto Refundido que virtualmente los reproducen. Dicho esto, es de observar que la Disposición final única del Texto Refundido determina el grado de aplicación de sus preceptos, distinguiendo los que tienen carácter de legislación básica (enumerados en el punto 1) y los que son de aplicación plena (citados en el punto 2) del resto de preceptos, los cuales (según dispone el punto 3) serán de aplicación supletoria en defecto de regulación específica por las Comunidades Autónomas. Pues bien, se ha de señalar expresamente que el objeto del presente recurso es la impugnación de dicha Disposición final por el valor que atribuye a determinados preceptos del Texto Refundido dentro del orden constitucional de distribución de competencias, en perjuicio claro y notorio de las que corresponden a las Comunidades Autónomas y, entre ellas, a la Generalidad de Cataluña. Así, lo que se cuestiona es, en primer lugar, si los preceptos del Texto Refundido señalados como básicos lo son materialmente en relación con alguna de las materias en que el Estado ostenta competencia para dictar legislación básica, que no puede ser la materia urbanística, ya que esta materia no figura en el art. 149 C.E. y sí, en cambio, ha sido asumida como competencia exclusiva por todas las Comunidades Autónomas en sus respectivos Estatutos. En segundo lugar, si los preceptos declarados de aplicación plena respetan las competencias urbanísticas autonómicas, de manera que, aunque cabe que incidan en el campo del urbanismo, no regulan propiamente materia urbanística y dificultan o impiden el ejercicio de aquéllas; y, en tercer lugar, si el resto de preceptos refundidos pueden ser calificados como supletorios de la regulación específica dictada por la Generalidad de Cataluña contenida en el Texto Refundido de los textos legales vigentes en Cataluña en materia urbanística, aprobado por el Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio.

B) El punto 1 de la Disposición final única del Texto Refundido atribuye el carácter de legislación básica, en virtud de lo previsto en el art. 149.1.1, 8, 13, 18 y 23 C.E., a una larga serie de preceptos. Algunos de ellos, que no llegan a la mitad, son simple reproducción de otros contenidos en la Ley 8/1990 con el mismo valor, motivo por el que ya fueron objeto del recurso planteado contra la citada Ley. En cuanto al resto, su calificación de normativa básica les viene de la decisión del Gobierno del Estado al efectuar la refundición. Parece oportuno considerar por separado estos dos grupos de preceptos.

En aras de evitar innecesarias repeticiones, y como sea que la decisión que en su día adopte el Tribunal respecto a los preceptos de la Ley 8/1990 que han sido impugnados como básicos necesariamente deberá proyectarse sobre los correspondientes preceptos del Texto con fuerza de Ley en el que han quedado refundidos, se da por reproducido lo que sobre ellos se manifestó en la demanda del recurso de inconstitucionalidad 2.481/90. Por ello, el Abogado de la Generalidad se limita a citarlos (arts. 15; 16.2; 17; 19; 27.1 y 2; 28.5; 29.1; 30.1 y 3; 31.2; 32.1, 2 y 3; 34; 36; 38; 40.1, 2 y 3; 41.1; 42.1, 2 y 3; 62; 72.2 A] b]; 94.1 y 2; 95; 96.1 y 3; 97.1, 2 y 3; 98; 99.1 y 2; 104.1; 144.1; 149.3; 151.1 y 3; 203.2 a 6; 205; 227.1; 237.1 y 2; 238.1; 239.1; 241; 278.1; disposiciones adicionales primera, tercera, 1 y 2, y cuarta; y disposiciones transitorias primera, 1, 2 y 4, cuarta, quinta, sexta, 1 y octava, señalando, para evitar cualquier confusión, cuál es el precepto correspondiente de la Ley 8/1990 ya impugnado.

Establecido lo anterior, es de señalar que en el punto 1 de la Disposición final única del Texto Refundido se atribuye el carácter de legislación básica a una serie de preceptos que no se limitan a "incidir" sobre la materia urbanística desde los títulos competenciales estatales citados, sino que pasan a "regular" cuestiones propias de dicha materia, incluso de forma precisa y detallada. Todo ello resulta materialmente incompatible con la noción de base o normativa básica. Cita a continuación el Abogado de la Generalidad aquellos preceptos que no pueden ser calificados como básicos, ya que su finalidad es propiamente urbanística al igual que la materia en ellos regulada, con lo que se invade la competencia exclusiva de la Generalidad de Cataluña sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, atribuida en el art. 9.9 de su Estatuto. Se trata de los arts. 3.1 y 2 c); 4.1; 20; 27.2 y 4; 31.1; 39; 59.1 y 2; 65.1; 67; 72.1; 78.2; 97.4; 100; 104.3; 109.1; 113.2; 124; 135; 137.5; 141; 143; 166.1 a), c) y e); 167; 176; 184.2; 203.1; 228.3 y 4; 237.3; 238.2; 239.2; 242.1 y 6; 246.2; 248; 249; 253.3; 254.2; 277; 280.1; 282.2; 284.3; 285 y 286 y la disposición adicional séptima. Además, respecto a la Disposición adicional séptima, que regula la estructura y funciones de la Comisión Central del Territorio y Urbanismo, como órgano superior de carácter consultivo de la Administración del Estado en materias de ordenación del territorio y urbanismo, prosigue diciendo el Abogado de la Generalidad, al tiempo que señala su inconstitucionalidad, que merece una triple consideración. En primer lugar, y de manera semejante a lo denunciado en cuanto al art. 65.1, se declara básico un precepto que se refiere a unas hipotéticas facultades autoorganizativas del Estado que en nada afectan a las Comunidades Autónomas, por lo que, de acuerdo con la función que necesariamente está llamada a cumplir la legislación básica, no resulta ni correcto ni adecuado atribuirles tal calificación. Una vez más se está produciendo una confusión entre lo básico y lo estatal, que desvirtúa la relación dialéctica que debe existir entre el Estado y las Comunidades Autónomas a través de normas básicas y normas de desarrollo, siempre, por supuesto, que el constituyente la haya previsto para regular un determinado sector material. Así pues, dicha relación resulta imposible cuando el Estado llega a pretender que se considere como normativa básica preceptos referidos a su propia organización administrativa. En segundo lugar, resulta de dudosa constitucionalidad que el Estado cree una organización administrativa dedicada a materias en las que carece de título competencial alguno. Aunque ello se haga atribuyéndole, en principio, funciones de índole consultiva y no directamente ejecutiva, no deja de ser un contrasentido y una constante amenaza tanto para el pacífico ejercicio competencial autonómico como para el principio de seguridad jurídica. Es más, una vez que en la reciente reforma de la organización administrativa del Estado el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo (M.O.P.U.) pasó a ser el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (M.O.P.T.), denominación más acorde con las competencias que constitucionalmente le corresponde ejercer al Estado, la creación de una Comisión Central como ésta, encuadrada en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, no puede entenderse sino como un paso atrás en la construcción del Estado autonómico y significa que, en pocas palabras, el M.O.P.T. siga siendo el M.O.P.U. Y, finalmente, cabe llamar la atención sobre el exceso en el uso de la delegación que comporta esta regulación, que al igual que la referida al Plan Nacional de Ordenación (arts. 65 a 67) es aquí introducida con rango de Ley por un Texto Refundido sin que existieran antecedentes legales al respecto. De esta manera, el Gobierno sustrae al posible debate legislativo de las Cámaras la regulación legal de unas figuras cuya creación no puede entenderse en modo alguno como fruto de la regularización, armonización o aclaración de las disposiciones legales existentes sobre suelo y ordenación urbana y que, por lo mismo, no sólo supone un incorrecto ejercicio de la labor encomendada, sino que, al exceder el ámbito de la delegación concreta contenida en la Ley 8/1990, vulnera directamente las condiciones del ejercicio de funciones legislativas por el Gobierno, mediante la figura del Decreto Legislativo, contenidas en el art. 82 C.E. Y por ello resulta inconstitucional.

C) El punto 2 de la Disposición final del Texto Refundido declara de aplicación plena, en virtud del art. 149.1.8 y 18 C.E., una larga lista de preceptos. Cabe entender que mediante ellos el Estado pretende ejercer competencias que ostenta con carácter exclusivo y que, por lo tanto, resultan de obligado cumplimiento en todas las Comunidades Autónomas, sin que haya lugar a su desarrollo normativo por éstas. Pues bien, aquellos preceptos de aplicación plena que se corresponden con preceptos de la Ley 8/1990 ya impugnados en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2.481/90 deben tenerse por inconstitucionales por las mismas razones que constan en el citado recurso. Se trata de los arts. 202.4, 206, 207 y 278.4. Los demás preceptos de aplicación plena han de examinarse de forma singularizada.

Vulneran las competencias autonómicas, en primer lugar, el art. 47 b), que fija el momento al que ha de referirse la valoración en el caso de que sea necesaria para determinar la indemnización por cambio de planeamiento, según los supuestos previstos en los arts. 237 a 241. Se trata de una competencia urbanística, al igual que la ejercida en los citados artículos, los cuales deben ser considerados como no básicos. En segundo lugar, los arts. 206 y 207, que tratan de diversos supuestos expropiatorios. Como se dice en la STC 37/1987, entre otras, cuando la legislación sectorial corresponde a las Comunidades Autónomas, son éstas, y no el Estado, las que ostentan la potestad de definir legalmente los supuestos en que cabe hacer uso del instrumento expropiatorio mediante la declaración de la causa expropiandi necesaria en cada caso. Por ello, y sin perjuicio de que la Generalidad deba respetar la legislación estatal sobre expropiación, la determinación de las causae expropiandi en materia urbanística le compete.

En tercer lugar, los arts. 66, 107, 112, 118.1 y 126.1, todos ellos referentes al Plan Nacional de Ordenación. Estos preceptos plantean la cuestión previa de si el Estado, que no posee competencias específicas en materia urbanística, puede dictar normas de aplicación plena en relación a un planeamiento de todo el territorio español. La respuesta ha de ser negativa por coherencia con el modelo de distribución competencial implantado en la Constitución. Es más, no resulta acorde con el sistema constitucional de integrar las competencias estatales y autonómicas, para el caso de que ambas incidan necesariamente en un mismo espacio físico, que el Estado se autoatribuya determinar las directrices así como facultades coordinadoras, y, menos aun, que lo haga por la irregular e inconstitucional vía de que su Gobierno dicte un Texto Refundido en el que los preceptos señalados exceden el ámbito de la delegación que le fue otorgada por las Cortes para la materia específicamente urbanística. En pocas palabras: si el Plan Nacional de Ordenación se refiere a la materia urbanística, es inconstitucional por no poseer el Estado competencia para establecerlo. Y si se trata de un Plan referido a materias de la competencia estatal, entonces su inclusión en este Texto Refundido resulta inconstitucional por exceder el ámbito material de la delegación y sustraer su discusión parlamentaria al poder legislativo.

Vulneran asimismo las competencias autonómicas los arts. 136.2, 287.2 y 3, 288.3 y 289, que contemplan regulaciones relativas al derecho de superficie, cuyo contenido ha sido configurado siempre desde la normativa urbanística. Además, lo dispuesto en el art. 136.2 tiene un contenido manifiestamente urbanístico al referirse a la demolición o desalojo de las obras o usos autorizados con carácter provisional. En quinto lugar, los arts. 220.1, 221 y 300, que se refieren a las actuaciones realizadas por los órganos autonómicos competentes en los procedimientos de tasación conjunta, expropiación individual y subrogación, respectivamente, no pueden ser considerados como de aplicación plena, ya que materialmente no responden a un título competencial exclusivo del Estado. Su contenido supone una indebida vinculación de las actuaciones de los órganos autonómicos a la decisión normativa estatal, vulnerando el orden competencial fijado en los arts. 149.1.18 C.E. y 10.1.1 del E.A. de Cataluña. Los arts. 174.2, 254.1 y 299 tratan de materias estrictamente urbanísticas. El primero sobre liberación de bienes expropiados a cambio de la imposición de las oportunas condiciones; el segundo referido a la revisión de licencias y el tercero a la resolución de peticiones, siempre de acuerdo con lo expuesto en "esta" Ley, lo que excluye completamente de legitimación a la normativa autonómica al respecto, la cual, por otra parte, debe ser la única aplicable para resolver las cuestiones urbanísticas. Por último, dado que en la Ley 8/1990 los preceptos que regulan el procedimiento y efectos del tanteo y retracto tienen la calificación de normativa supletoria, el art. 296 del Texto Refundido, que se refiere a las notificaciones y que se corresponde con el art. 95 de la citada Ley, no puede ser calificado como de aplicación plena.

D) En el punto 3 de la Disposición final única se dispone que los restantes preceptos, es decir, los que no son de aplicación básica o plena, serán de aplicación supletoria en defecto de regulación específica por las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias. Este punto lleva a preguntarse en base a qué título competencial el Estado puede establecer que todos aquellos preceptos del Texto Refundido no amparados en alguno de los títulos competenciales del art. 149.1 C.E. tengan vigencia en los territorios en que no exista regulación específica al respecto. En términos más generales, se trata de considerar la legitimidad constitucional de que el Estado dicte legislación supletoria en aquellas materias en las que carece de título competencial específico, como es el caso del urbanismo, puesto que dicha materia ha sido asumida con carácter de competencia exclusiva por todas y cada una de las Comunidades Autónomas sin excepción. Cabe señalar que el punto 3 de la Disposición final no se limita a reproducir el contenido del art. 149.3 C.E., puesto que este último lo que pone en relación son los ordenamientos jurídicos y no las leyes sectoriales. El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre la supletoriedad del derecho estatal (SSTC 85/1983, 227/1988, 15/1989 y 103/1989, siendo de especial consideración la doctrina recogida en la STC 147/1991, fundamento jurídico 7º, en la que Tribunal ha armonizado las distintas declaraciones anteriores, integrándolas en un sistema conceptual lógico y coherente). Además, es de considerar la existencia de un amplio ordenamiento urbanístico propio dictado por los Parlamentos autonómicos. Y más concretamente, en el caso de Cataluña, del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de los textos legales vigentes en Cataluña en materia urbanística, que constituye un verdadero código autonómico del urbanismo. Por ello, y considerando que todo sistema jurídico ha de tender a integrarse con sus propias normas, se estima contrario al orden competencial constitucionalmente establecido que el Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992 tenga valor de norma urbanística supletoria en Cataluña.

E) Para finalizar, una última consideración de carácter global en orden a poner de relieve la profunda preocupación que supone para la Generalidad de Cataluña la edición por el Estado de nuevas normas urbanísticas, como la Ley 8/1990 y el actual Texto Refundido. Porque, en efecto, bien cabe entender que la confusión provocada por la maraña de títulos competenciales invocados por el Estado para justificar unos preceptos como básicos y otros como de aplicación plena no sólo va en detrimento de la específica competencia de las Comunidades Autónomas para ejercer pacíficamente la plenitud de la función legislativa sobre el urbanismo de su territorio, sino que a su vez lesiona la seguridad jurídica garantizada en el art. 9.3 C.E. y desfigura el propio modelo de Estado autonómico consensuado en la Constitución Española de 1978.

Concluye el impugnante su escrito de demanda con la súplica de que se tenga por formalizado recurso de inconstitucionalidad contra la Disposición final única del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992, en su punto 1, en relación con los arts. 3.1, 3.2 c), 4.1, 15, 16.2, 17, 19, 20, 27.1, 2 y 4, 28.5, 29.1, 30.1 y 3, 31.1 y 2, 32, 34, 36, 38, 39, 40.1, 2 y 3, 41.1, 42.1, 2 y 3, 59.1 y 2, 62, 65.1, 67, 72.1 y 2 A) b), 78.2, 94.1 y 2, 95, 96.1 y 3, 97, 98, 99.1 y 2, 100, 104.1 y 3, 109.1, 113.2, 124, 135, 137.5, 141, 143, 144.1, 149.3, 151.1 y 3, 166.1 a), c) y e), 167, 176, 184.2, 203, 205, 227.1, 228.3 y 4, 237, 238, 239, 241, 242.1 y 6, 246.2, 248, 249, 253.3, 254.2, 277, 278.1, 280.1, 282.2, 284.3, 285 y 286, las Disposiciones adicionales primera, tercera, 1 y 2, cuarta, séptima y octava y las Disposiciones transitorias primera, cuarta, quinta, sexta, 1 y 4, y octava; en su punto 2, en relación con los arts. 47 b), 66, 107, 112, 118.1, 126.1, 136.2, 174.2, 202.4, 206, 207, 220.1, 221, 254.1, 278.4, 287.2 y 3, 288.3, 289, 296, 299 y 300; y en su punto 3, en relación con los preceptos de aplicación supletoria, y que en su día se dicte Sentencia por la que se declare la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la calificación otorgada a los mencionados preceptos o, subsidiariamente, que la misma no es de aplicación en Cataluña. Por medio de otrosí, se interesa igualmente la acumulación del presente recurso al recurso de inconstitucionalidad núm. 2.481/90 y a los otros cinco interpuestos contra la Ley 8/1990, a su vez acumulados.

32. La Sección Tercera del Tribunal, por providencia de 14 de octubre de 1992, acordó: 1º) admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, turnado con el núm. 2.342/92; 2º) dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren procedentes; 3º) oír a las partes mencionadas, así como a las representaciones procesales del Parlamento de Navarra, del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, del Consejo de Gobierno de la Diputación General de Aragón, del Consejo de Gobierno de la Junta de Castilla y León y del Gobierno de Canarias para que, en el mismo plazo del traslado y conforme establece el art. 83 LOTC, pudieran exponer lo que estimasen procedente acerca de la acumulación de este recurso con los ya acumulados núms. 2.477/90, 2.479/90, 2.481/90, 2.486/90, 2.487/90 y 2.488/90 y 2.337/92 y 2.341/92, estos últimos planteados, respectivamente, por los Consejos de Gobierno de las Islas Baleares y de la Diputación General de Aragón, a los que también se habría de oír sobre dicha acumulación; 4º) publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado".

33. El Presidente del Congreso de los Diputados, por escrito registrado el 22 de octubre de 1992, comunicó el Acuerdo de la Cámara de no personarse en el procedimiento ni formular alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, con remisión a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General. El Presidente del Senado, por escrito registrado el 28 de octubre, comunicó el Acuerdo de la Cámara de que se la tuviera por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

34. El Pleno del Tribunal, por Auto de 9 de diciembre de 1992, acordó acumular los recursos de inconstitucionalidad núms. 2.337/92, 2.341/92 y 2.342/92 a los ya acumulados registrados con los núms. 2.477/90, 2.479/90, 2.481/90, 2.486/90, 2.487/90 y 2.488/90, y conceder un nuevo plazo de quince días al Abogado del Estado para que pudiera presentar las alegaciones que estimase oportuno en relación con los tres recursos indicados en primer lugar.

35. El Abogado del Estado evacuó el trámite conferido mediante escrito registrado el 22 de diciembre de 1992, en el que hizo las alegaciones que a continuación se extractan:

A) Para empezar, no merecen consideración especial los supuestos padecimientos o lesiones de la seguridad jurídica (art. 9.3 C.E.) que denuncia el Abogado de la Generalidad de Cataluña, que no pasan de ser invocación retórica, ya que no suplica luego la declaración de inconstitucionalidad de todo el Texto Refundido por violación de la seguridad jurídica, sino sólo la de tres apartados de su Disposición final única, y eso exclusivamente para cambiar la, a su juicio, errónea calificación de los preceptos como básicos, de aplicación plena o supletorios. Se entra a examinar, por tanto, la supuesta inconstitucionalidad, alegada por la representación del Gobierno balear, de la Disposición final quinta de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos del Estado para 1992. Esa Disposición rehabilitó la autorización para refundir contenida en la Disposición final segunda de la Ley 8/1990. La representación indicada recurre un precepto legal que formaba parte de una Ley publicada el 31 de diciembre de 1991, siendo así que el plazo para recurrir contra la citada Disposición final quinta terminó el 31 de marzo de 1992 (art. 33 LOTC). Debe, pues, denegarse el examen de esta alegación por ser extemporánea la impugnación planteada. A ello no cabe contestar que la inconstitucionalidad y nulidad de la Ley o cláusula legal de delegación se propaga al Texto Refundido, en razón de que el rango y fuerza legal de éste se fundamenta en la validez de aquélla, de manera que en el recurso de inconstitucionalidad contra el texto delegado pueden hacerse valer no sólo los vicios imputables al uso o ejercicio de la delegación -sea por inconstitucionalidad material del contenido de los preceptos de la Ley delegada, sea por haberse violado los límites de la delegación legislativa-, sino, asimismo, los que afectan a la Ley de delegación o Ley delegante en cuanto base o fundamento del texto cuya formación el legislador encargó al Gobierno. Esta tesis debe, en efecto, desecharse en beneficio de la seguridad jurídica (art. 9.3 C.E.), representada tanto por la estricta observancia de los plazos para impulsar el control abstracto de constitucionalidad de las Leyes, cuanto por la necesidad de proporcionar la mayor seguridad a los operadores jurídicos y a los ciudadanos sobre la validez presunta de los textos con fuerza de Ley. Los diversos tipos de relaciones que pueden mediar entre unas y otras normas legales (Ley delegante y Ley delegada, Ley orgánica y Ley ordinaria que colabora con la orgánica, Ley autonómica que desarrolla un precepto básico estatal, etc.) no pueden servir de base para defraudar el sometimiento a plazo de caducidad del proceso para el control abstracto de la constitucionalidad de las Leyes (art. 33 LOTC y AATC, entre otros, 547/1989, fundamento jurídico 1º, y 24/1990, fundamento jurídico 2º). Cuando el vicio de inconstitucionalidad se impute a la Ley delegante, a la Ley Orgánica, a la Ley Básica, los tres meses deben contarse desde su publicación, sin admitir que puedan ser impugnadas a través de un recurso contra el texto delegado, la Ley ordinaria que colabora con la orgánica o la Ley autonómica que desarrolla un precepto básico que se reputa inconstitucional. En todos estos casos existe o puede existir un nexo de fundamentación tal que la invalidez de la norma fundamentadora puede extenderse a la norma fundamentada. Pero ni la Constitución ni la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional autorizan este tipo de recursos mediatos de inconstitucionalidad, más aun cuando cabe impulsar el llamado control concreto de inconstitucionalidad a través del planteamiento de la cuestión.

De otra parte, la doctrina de la STC 76/1992, fundamento jurídico 4º, no es de aplicación a la Disposición final quinta de la Ley 31/1991, ya que tal Disposición no está en la base de una libre innovación del ordenamiento, es decir, no regula propiamente materia alguna. Además, ha de destacarse que la representación del Gobierno balear no opone que la citada Disposición final quinta vulnere el art. 82 C.E. por rehabilitar una delegación legislativa caducada, la contenida en la Disposición final segunda de la Ley 8/1990. Y, en efecto, ninguna infracción constitucional se aprecia en la rehabilitación, como no la hay en la prórroga y ampliación de una anterior autorización para refundir (STC 13/1992, fundamento jurídico 16). La única peculiaridad de las rehabilitaciones de cláusulas de delegación estriba en que los "límites de la delegación" resultantes del art. 82.3 C.E. se establecen per relationem, acogiendo como propios la Disposición final quinta los contenidos de la Disposición final segunda de la Ley 8/1990. Y es que la rehabilitación de una delegación legislativa entraña la plena asunción de los términos en que se había contenido la delegación caducada, sin otras variaciones que las que pudiera introducir la propia cláusula rehabilitadora. La rehabilitación de una delegación legislativa caducada es, de este modo, una cláusula expresa, y no implícita, de delegación legislativa, pues manifiesta inequívocamente la voluntad de las Cortes de apoderar al Gobierno para dictar un texto con fuerza de Ley (en este caso la Disposición final quinta de la Ley 31/1991 emplea las palabras "Texto Refundido", uno de los tipos de Ley delegada mencionados en el art. 82 C.E.). Es consecuencia de lo expuesto que la refundición rehabilitada por la Disposición final quinta de la Ley 31/1991 deba entenderse concedida para regular, aclarar y armonizar los textos legales refundidos, con el significado que a estas expresiones da el Fundamento jurídico 16 de la STC 13/1992.

B) El régimen impugnatorio de los tres recursos interpuestos no puede ser idéntico. Los preceptos del Texto Refundido que reproducen (sustituyen y derogan) otros de la Ley 8/1990 no pueden ser ahora recurridos ante este Tribunal si se dejaron sin recurrir los correlativos de la Ley refundida, la Ley 8/1990. En cambio, puede plantearse ahora si han sido correctamente declarados básicos o de aplicación plena los preceptos provenientes de cuerpos normativos distintos a la Ley 8/1990 o los preceptos incluidos en el Texto Refundido por razón de aclaración, regularización o armonización, algunos de ellos tomados de textos reglamentarios preexistentes. En efecto, el Texto Refundido sustituye y deroga a la Ley 8/1990 (Disposición derogatoria única, apartado 1). En principio, la derogación entraña la desaparición sobrevenida del objeto del recurso de inconstitucionalidad [SSTC 160/1987, fundamento jurídico 6 b) y 150/1990, fundamento jurídico 8º], aunque este criterio haya de ser modulado en especiales circunstancias: por ejemplo, cuando se aduce un vicio de un Decreto-ley luego convertido en Ley (STC 60/1986, fundamento jurídico 1º) o el precepto derogado conserva un "vestigio de vigencia" (STC 199/1987, fundamento jurídico 3º). La STC 141/1988, fundamento jurídico 1º, consideró, por su lado, que el efecto derogatorio de un Texto Refundido impedía plantear la cuestión de inconstitucionalidad sobre un precepto de la Ley refundida, aun existiendo identidad de tenor. La doctrina de la terminación anormal de los recursos de inconstitucionalidad por pérdida sobrevenida de la vigencia de los preceptos legales impugnados necesita ser también matizada cuando, pendiente el recurso, quedan derogados aquellos preceptos por haber quedado refundidos en un texto único. La matización consiste en que quienes recurrieron la Ley refundida no quedan gravados con la carga de reiterar su voluntad impugnatoria respecto a los correlativos preceptos del Texto Refundido, aunque, si quieren, puedan hacerlo, como aquí han hecho los órganos ejecutivos catalán y aragonés. Los demás órganos recurrentes contra la Ley 8/1990 (Parlamento Navarro, Consejos de Gobierno de Cantabria, Canarias y Castilla y León) no han de ver desaparecido el objeto de sus recursos; simplemente se ha transformado. Si se acoge alguno de sus razonamientos contra preceptos de la Ley 8/1990, la transformación del objeto de sus recursos obligará al Tribunal a declarar inconstitucional el precepto del Texto Refundido que recoja el impugnado de la Ley 8/1990.

Ahora bien, de modo inverso, quien no haya recurrido en su día contra la Ley 8/1990, no puede aprovechar la publicación del Texto Refundido para impugnar los preceptos de aquella Ley refundida que, sin alteración, aparecen en el nuevo texto único. Admitir otra cosa entrañaría permitir el fraude del plazo de caducidad impuesto por el art. 33 LOTC, con daño a la seguridad jurídica por parejas razones a las ya expuestas. En este caso se encuentra, sobre todo, el recurso balear núm. 2.337/92. El Consejo de Gobierno de las Islas Baleares no recurrió contra la Ley 8/1990 y ahora impugna preceptos del Texto Refundido de tenor idéntico a los de aquella Ley. Dicho de manera más precisa: el Consejo de Gobierno balear discute ahora el carácter básico o la aplicación plena de contenidos preceptivos ya declarados básicos o de aplicación plena por la Disposición final primera de la Ley 8/1990. Por lo tanto, debe excluirse, por extemporáneo (art. 33 LOTC), el examen de si son básicos o de aplicación plena una serie de artículos del Texto Refundido citados en la súplica del recurso balear en cuanto reproducen el tenor o contenido preceptivo de otros artículos de la Ley 8/1990 declarados básicos o de aplicación plena por su Disposición final primera. Por consecuencia de ello, el recurso balear sólo puede entenderse admisible contra la declaración como básicos de los artículos que a continuación se citan y contra la declaración como de aplicación plena de otros artículos que igualmente cita el Abogado del Estado.

También el recurso catalán (núm. 2.342/92) adolece de parecido vicio que el balear, es decir, impugna preceptos del Texto Refundido que recogen otros de la Ley 8/1990 no recurridos en su día por el órgano ejecutivo catalán. Ocurre esto con los artículos que a continuación se citan y cuya impugnación es extemporánea (art. 33 LOTC), al no haber sido recurridos en su día los correlativos de la Ley 8/1990. Los arts. 206 y 207 del Texto Refundido se corresponden con el art. 78 de la Ley 8/1990, cuyo carácter de aplicación plena impugnó en su día el Consejo Ejecutivo de la Generalidad Catalana. No se entiende, pues, que estos mismos artículos figuren entre los que esa misma demanda conceptúa como recurridos ex novo.

En cuanto al recurso promovido por la Diputación General de Aragón (2.341/92), nada hay que oponer a que la Diputación Aragonesa vuelva a recurrir los preceptos del Texto Refundido que reproducen los de la Ley 8/1990 impugnados en su día por el órgano ejecutivo aragonés. En esa situación se encuentran los preceptos que a continuación se citan. El resto de los preceptos impugnados son los que ha considerado el Letrado de la Comunidad Autónoma como invasores de las competencias autonómicas, en virtud de la implícita delegación o habilitación contenida en la cláusula "así como contra todos aquellos que supongan una invasión de las competencias que en la materia ostenta la Comunidad Autónoma de Aragón" que se lee en el punto 1º del Acuerdo de la Diputación General de Aragón de 18 de agosto de 1992 que acompaña al recurso. Esta cláusula, sin embargo, debe reputarse inválida y, por lo tanto, los preceptos impugnados a su amparo deben quedar excluidos del enjuiciamiento constitucional. En efecto, quien debe tomar indelegablemente la decisión de recurrir ciertos preceptos de una Ley estatal y no otros es el órgano colegiado ejecutivo de la Comunidad Autónoma, sin que le esté permitido hacer dejación en su Letrado de la determinación de cuáles han de ser los preceptos concretamente recurridos que han de figurar en la demanda de inconstitucionalidad (art. 33 LOTC). Esta es la interpretación correcta de los arts. 162.1 a) C.E., 32.2 LOTC y 26 del E.A. de Aragón. El art. 32.2 LOTC, al que se remite el 26 del Estatuto, exige un "previo acuerdo adoptado al efecto" por el órgano autonómico recurrente. Ese previo acuerdo debe dejar perfectamente determinados los preceptos que se recurren, sin emplear conceptos indeterminados ni conceder margen alguno de apreciación a órganos autonómicos de inferior jerarquía o a su defensor procesal. Es lícito emplear fórmulas generales que permitan una determinación inequívoca, pero no otras que suponen delegar o abdicar de lo que pertenece al núcleo de la decisión de recurrir. Y eso es exactamente lo que ocurre con la cláusula cuya invalidez se postula. En consecuencia, no procede examinar la constitucionalidad de los preceptos del Texto Refundido que a continuación se citan. Algunos de estos preceptos reproducen otros de la Ley 8/1990 que no fueron recurridos en su día por la Diputación General de Aragón, por lo que tampoco cabría ahora -por razón de extemporaneidad (art. 33 LOTC)- entrar a enjuiciar su inconstitucionalidad; en este caso se hallan los artículos que seguidamente se mencionan.

Si alguna de las defensas desarrolladas en esta alegación es acogida en la Sentencia, valdrá, habida cuenta del momento procesal, para desestimar el recurso por razón de inadmisibilidad en relación con los artículos del Texto Refundido a que afecte el óbice expuesto.

C) Los alegatos generales contenidos en los tres recursos, que versan sobre el alcance de los títulos estatales de competencia invocados por los apartados 1 y 2 de la Disposición final única del Texto Refundido, deben entenderse contestados con los argumentos expuestos en el escrito de alegaciones de 1 de febrero de 1991 (recursos 2.477/90 y acumulados). No obstante, procede efectuar algunas precisiones teniendo en cuenta la jurisprudencia constitucional posterior. La STC 149/1991, fundamento jurídico 1º B), sienta unos criterios respecto a la competencia autonómica de ordenación del territorio válidos igualmente para la competencia autonómica en materia de urbanismo (ambas competencias aparecen en el art. 148.1.3 C.E.). Esas competencias autonómicas no pueden impedir el ejercicio por el Estado de las suyas exclusivas (SSTC 77/1984 y 57/1986), ni ser entendidas en términos tan absolutos que eliminen o destruyan las competencias que la propia Constitución reserva al Estado, "aunque el uso que éste haga de ellas condicione necesariamente la ordenación del territorio" o el urbanismo. La misma STC 149/1991, fundamento jurídico 1º D), admite que el art. 149.1.1 C.E., en relación con el art. 33 C.E. (1 y 2), ampara la regulación por el Estado de "condiciones básicas de la propiedad". Y aunque sin duda es cierto que cabe distinguir el título competencial del art. 149.1.1 C.E. de los títulos que reservan al Estado las bases o la legislación básica (STC 136/1991, fundamento jurídico 1º), no hay duda de que, por un lado, toda fijación de bases puede llevar implícito un juicio de igualdad y, por el otro, el art. 149.1.1 habilita al Estado para regular condiciones básicas. No es, por tanto, improcedente invocar el art. 149.1.1 para calificar de básicos ciertos preceptos del Texto Refundido, en cuanto son portadores de las condiciones básicas establecidas por las Cortes Generales para garantizar la igualdad de todos los españoles así en el ejercicio de los derechos o facultades urbanísticas de la propiedad inmobiliaria (art. 33.1 C.E.), como en el cumplimiento de los deberes nacidos de su función social (arts. 33.2 C.E. y 5 del Texto Refundido), y por tanto, del régimen de utilización del suelo de acuerdo con el interés general o de la participación de la comunidad en las plusvalías que genere la acción pública urbanística (art. 47 C.E.). Es claro, en cualquier caso, que la argumentación general sobre los títulos competenciales sólo puede servir para enmarcar el debate sobre la constitucionalidad de los preceptos concretamente impugnados; pero en sí misma esa argumentación general no permite tener ningún precepto particular por apodícticamente inconstitucional. Es necesario argumentar en cada caso, carga no correctamente levantada en muchas ocasiones por los órganos recurrentes, que se limitan a afirmar, pero no a razonar, la inconstitucionalidad del carácter básico o de aplicación plena de muchos preceptos.

Por lo que hace a preceptos particulares del Texto Refundido que reproducen o recogen otros de la Ley 8/1990 impugnados en su día por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y por la Diputación General de Aragón a causa de negarles carácter básico o de aplicación plena, procede la remisión de nuevo a las alegaciones del 1 de febrero de 1991, recursos 2.477/90 y acumulados.

Si, contra lo anteriormente razonado, el Tribunal entendiera procedente examinar la constitucionalidad de aquellos preceptos recurridos por el Consejo de Gobierno balear que, correspondientes con los de la Ley 8/1990, no fueron en su día recurridos, también cabe remitirse a la defensa de dichos preceptos de la Ley 8/1990 hecha en las alegaciones referidas. Otro tanto cabe decir respecto a los artículos del Texto Refundido que reproducen otros de la Ley 8/1990 impugnados ex novo por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y por la Diputación General de Aragón.

D) Corresponde ahora defender el carácter básico o de aplicación plena que los apartados 1 y 2 de la Disposición final única del Texto Refundido atribuyen a ciertos preceptos provenientes de cuerpos normativos distintos de la Ley 8/1990 o introducidos para regularizar, aclarar y armonizar. Las consideraciones que a continuación siguen dan por supuestas las alegaciones efectuadas el 1 de febrero de 1991 en los recursos 2.477/90 y acumulados. Se estudiará también la constitucionalidad de los preceptos elegidos por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón en virtud de la delegación o habilitación que le concedió el órgano ejecutivo autonómico para determinar los preceptos del Texto Refundido que creyera invasores de las competencias aragonesas, si bien no hará falta decir que tal examen se efectúa subsidiariamente a la objeción expuesta anteriormente.

Procede así, en primer lugar, tratar de los preceptos declarados básicos por el apartado 1 de la Disposición final única del Texto Refundido. Los recursos no objetan la aptitud de un Texto Refundido -Ley delegada- para declarar básicos preceptos provenientes de cuerpos legales distintos de la Ley 8/1990 e incluso introducidos en virtud de la facultad de regularizar, aclarar y armonizar (STC 179/1992, fundamento jurídico 2º). Impugnan exclusivamente el carácter básico de los preceptos, al entender que no lo son materialmente, en general por no poderse amparar en las competencias estatales del art. 149.1.1, 8, 13, 18 y 23 C.E. Es necesario examinar en concreto cada precepto declarado básico, sin perjuicio de agruparlos por afinidad de materia.

Arts. 3.1, 3.2 c) y 4.1. El art. 3.1 del Texto Refundido fija algunas finalidades generales de la acción urbanística sobre el régimen del suelo. Estas finalidades concretan lo dispuesto en los arts. 33.2 y 47 C.E. Su formulación por el legislador nacional se ampara en el art. 149.1.1 y 18 C.E. El art. 3.2 c) se refiere a las clases fundamentales de suelo determinantes de las facultades y deberes urbanísticos de sus propietarios, y queda amparado, por tanto, en el art. 149.1.1 en relación con el art. 33 (1 y 2) C.E. El precepto admite una diversa clasificación del suelo efectuada por el legislador autonómico, aunque exige equivalencia de las clasificaciones autonómicas con la general, dado que tal equivalencia es condición básica para la igualdad en los derechos y deberes inherentes a la propiedad urbanística (art. 149.1.1). Por su parte, el propósito del art. 4.1 no es otro que declarar pública (administrativa) "en todo caso" la dirección y control de la gestión urbanística. Esta delimitación general entre la esfera pública y la iniciativa privada compete al Estado en cuanto base del régimen jurídico de la administración urbanística (art. 149.1.18 C.E.) y también en cuanto condición básica que garantiza la igualdad en el ejercicio de la propiedad y de la libertad de empresa (art. 149.1.1 en relación con los arts. 33.1 y 2 y 38 C.E.). "La Administración urbanística competente" puede ser la estatal, la autonómica o la local según la distribución constitucional, estatutaria y legal de las competencias. El empleo de esta expresión -"Administración urbanística competente"- entraña implícito y respetuoso reenvío al bloque de la constitucionalidad y a la legalidad competencial, lo que hace competencialmente inocuo este precepto.

Arts. 9.1, 11.4, 16.1, 20.1 b), 27.4, 39, 45.1 y 4 y 59. Para el art. 9.1, impugnado en conjunción con el art. 3.2 c), vale lo dicho al examinar este último. El art. 11.4 es impugnado en el recurso balear por representar un exceso en el uso de la delegación. Olvida, sin embargo, el recurrente que el art. 11.4 no ha sido impugnado autónomamente; impugnados han sido sólo los apartados 1 y 2 de la Disposición final única del Texto Refundido. Por lo tanto, sólo cabe discutir si el art. 11.4 ha sido bien declarado básico o no. El art. 11.4, en cuanto impone la equiparación entre suelo apto para urbanizar y suelo urbanizable programado, se ampara en el art. 149.1.1 y 18 C.E. Por lo demás, no existe el supuesto exceso que se imputa al art. 11.4. La clase "suelo apto para urbanizar" es propia de una especial figura del planeamiento, las normas subsidiarias, según resulta del art. 11.3 del Texto Refundido, no impugnado. Las normas son subsidiarias justamente porque se aplican a Municipios carentes de Plan General (art. 75 del Texto Refundido). No hay, pues, exceso alguno respeto a la Disposición adicional primera, 3, de la Ley 8/1990. En cuanto al art. 16.1, se ampara claramente en el art. 149.1.13 C.E., ya que la prohibición del fraccionamiento de predios contenida en la legislación agraria u otra especial (legislaciones que pueden ser autonómicas) "para la consecución de sus correspondientes fines" reposa en una determinada imagen sobre la explotación agraria adecuada desde el punto de vista de la estructura y de la política económicas, que exige prohibir su división o fraccionamiento por debajo de un mínimo; este mínimo puede variar ratione territorii, pero la norma básica es justamente que debe haber un límite al fraccionamiento predial. Pero además, en cuanto el art. 16.1 contiene una prohibición relevante en el tráfico jurídico- privado, pues la prohibición ha de tenerse en cuenta "en las transferencias de propiedad, divisiones y segregaciones de terrenos", cabe invocar también el art. 149.1.8 C.E.

El art. 20.1 b) concreta, con carácter básico, el deber de cesión del art. 9.1 b) de la Ley 8/1990. Esta concreción se ampara en la necesidad de regularizar, aclarar y armonizar. Respecto a la aclaración de que los cesionarios han de ser "los Ayuntamientos", sin duda se ha debido tener en cuenta lo dispuesto en artículos como el 98.1 de la Ley 8/1990 y el que el Ayuntamiento sea ordinariamente la Administración actuante. Pero eso no impide que en su caso pueda ser cesionaria otra Administración actuante, como resulta de preceptos del Texto Refundido más específicos que el art. 20.1 b) (véanse, por ejemplo, los arts. 151, 167 a), 197 b), etc. del Texto Refundido). Por lo que concierne al art. 27.4, es claramente básico en virtud del art. 149.1.1 -y, en su caso, del art. 149.1.18 C.E.- por las razones que se dieron al contestar los recursos contra la Ley 8/1990 en defensa de los arts. 16.1 y 37 de esta Ley. Pues bien, los apartados 1, 2 y 3 del art. 27 del Texto Refundido reproducen respectivamente los arts. 16.1 y 37 (2 y 3) de la Ley, es decir: los apartados 1 y 2 del art. 27 del Texto Refundido regulan el aprovechamiento urbanístico apropiable por el titular de un terreno y por el conjunto de propietarios incluidos en una unidad de ejecución, cuando en ambos casos sea de aplicar la regulación del aprovechamiento tipo y de las áreas de reparto; y el apartado 3 presupone también -por remisión al 2- la aplicación del régimen de las áreas de reparto. De este modo, el apartado 4 concreta la regulación del aprovechamiento urbanístico con referencia al suelo urbano donde no se apliquen las disposiciones sobre áreas de reparto y aprovechamiento tipo (cfr. Disposición adicional primera, 3, Ley 8/1990; asimismo, último párrafo del art. 105.2 del Texto Refundido de 1976, tal como quedó redactado por la Disposición adicional sexta de la Ley 8/1990, precepto básico). Por lo tanto, el art. 27.4 del Texto Refundido necesariamente se amparará en los mismos títulos competenciales que los tres primeros apartados de ese mismo artículo.

El art. 39 constituye una clara base del régimen jurídico de la Administración urbanística (art. 149.1.18 C.E.), pues el precepto establece el régimen mínimo uniforme para toda España sobre la legalización de edificaciones compatibles con el planeamiento, pero ejecutadas sin licencia o sin ajustarse a las condiciones de ésta. Esta base de régimen jurídico-administrativo urbanístico, por referirse a un acto interventor de la edificación, operará primordialmente en la actuación de las entidades locales (art. 243.1 del Texto Refundido) y más específicamente de los Municipios [art. 25.2 d) L.B.R.L.]. Mas como la posible legalización es determinante del derecho a la edificación (art. 37.1 del Texto Refundido), podría también aducirse el art. 149.1.1 en relación con el art. 33.1 y 2 C.E. A su vez, los apartados 1 a 4 del art. 45 del Texto Refundido se apoyan, como es evidente, en el art. 149.1.8 (bases de las obligaciones contractuales), ya que norman el contenido necesario de contratos que sirven de título a enajenaciones (apartados 1, 2 y 3), y hacen caso de rescisión e indemnización el infringir tales disposiciones sobre contenido necesario (apartado 4). En fin, el art. 59, 1 y 2 del Texto Refundido, enumerado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña entre los preceptos que no reproducen otros de la Ley 8/1990, recoge en realidad el contenido del art. 38 de esa Ley, impugnado en su día por el mismo órgano autonómico y a cuya defensa procede remitirse.

Arts. 65.1, 67, 72.1, 78.2, 97.4, 100, 104.1 y 3, 109.1, 113.2, 124, 132, 133, 134.1, 135, 137.5 y 138 b). El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña impugna una serie de preceptos del Texto Refundido relativos al Plan Nacional de Ordenación. La mayor parte de estos preceptos son, comprensiblemente, de aplicación plena. Pero hay dos preceptos relativos al Plan Nacional de Ordenación declarados básicos: los arts. 65.1 y 67, que son claras bases del régimen jurídico de todas las Administraciones urbanísticas (art. 149.1.18 C.E.). El art. 65.1 prevé la posibilidad de esta singular figura del planeamiento y el art. 67 lo hace vinculante no ya para la Administración del Estado, sino para todas las Administraciones Públicas -de ahí el carácter básico del precepto- al disponer que desarrollarán sus actividades con incidencia territorial en el marco de las directrices del Plan Nacional de Ordenación. La STC 149/1991, fundamento jurídico 1º B), ha subrayado que la ordenación del territorio es "más una política que una concreta técnica y una política, además, de enorme amplitud" y que la idea misma de ordenación o planificación territorial nació "justamente de la necesidad de coordinar o armonizar, desde el punto de vista de su proyección territorial, los planes de actuación de distintas Administraciones". Obvio es que el Plan Nacional de Ordenación tiene "sentido, por sí mismo, supraautonómico" (STC 146/1992, fundamento jurídico 1º) y que, "por la propia naturaleza de las cosas" (ibidem), la competencia para formularlo, tramitarlo, aprobarlo y revisarlo, así como para determinar sus rasgos esenciales en cuanto a contenido y efectos, necesariamente ha de corresponder al Estado. Contra lo que afirma el Abogado de la Generalidad, el Plan Nacional de Ordenación estaba ya previsto en el Texto Refundido de 1976, por lo que no hay exceso alguno en el ejercicio de la delegación, lo que además no se ha llevado a la súplica al igual que se decía al tratar del art. 11.4.

El art. 72.1 es básico por contener un recordatorio de que los Planes Generales Municipales o instrumentos autonómicos análogos deben contener determinaciones que aseguren la aplicación de las reglas del Texto Refundido sobre valoraciones y régimen urbanístico de la propiedad del suelo, según su distinta naturaleza (básicas, de aplicación plena, supletorias). El precepto, puramente remisivo, es en sí mismo competencialmente inocuo. Si este Tribunal privara de carácter básico o de aplicación plena a algún precepto, repercutiría ello en la fuerza vinculatoria que hubiera de tener sobre el planeamiento general, pero en nada afectaría a este art. 72.1. Parecida justificación vale para el art. 78.2. Imponer la delimitación de áreas de reparto y fijar aprovechamientos tipo en el suelo apto para urbanizar, como determinaciones necesarias de las normas subsidiarias municipales, no es más que un recordatorio de la procedente aplicación de unos preceptos provenientes de la Ley 8/1990. El art. 97.4 es recurrido en el recurso catalán por coherencia con la impugnación de los tres primeros apartados del propio artículo, que reproducen el art. 34 de la Ley 8/1990. El art. 97.4 es un precepto absolutamente respetuoso con la competencia autonómica de cuyo reconocimiento parte. Por lo que hace al art. 100, es un mero precepto de aclaración, que se limita a salvar lo establecido en la Disposición Adicional Primera. Sólo si ésta fuera inconstitucional, cabría extender esta calificación al art. 100 por conexión o consecuencia. Los apartados 1 y 3 del art. 104 son bases del régimen jurídico- administrativo del urbanismo (art. 149.1.18 C.E.). Está, en efecto, constitucionalmente justificado atribuir carácter básico al reconocimiento genérico de la iniciativa privada (y pública, pero distinta de la Administración urbanística competente) en el planeamiento (apartado 1), así como al régimen general de los instrumentos precisos para dotar de efectividad a tal reconocimiento (apartado 3). El último inciso del art. 104.3 puede ser también considerado como regla perteneciente a la legislación expropiatoria (art. 149.1.18 C.E.). El art. 109.1 se ampara asimismo en el art. 149.1.18 como base del régimen jurídico administrativo. Este artículo es una regla de garantía de la autonomía municipal en materia urbanística (art. 140 C.E.), enlazado con el art. 25.2 d) de la L.B.R.L. No se contradicen los dos primeros apartados del art. 109 del Texto Refundido: el apartado 2 debe ser interpretado como facultad de pedir asistencia o colaboración para ejercitar la competencia municipal del apartado 1.

El art. 113.2 se ampara en el art. 149.1.18, pues impone la indeclinable observancia ("en todo caso") de ciertas garantías procedimentales en el trámite de los planes directores. La información pública se asienta materialmente en el art. 105 a) C.E., dada la inequívoca naturaleza normativa de los citados planes. El art. 124 se enlaza con el 70.2 de la L.B.R.L., y queda claramente amparado por el art. 149.1.18 C.E. -como base del régimen jurídico administrativo que garantiza tratamiento común a los administrados- en relación con el art. 9.3 C.E. (principio de publicidad de las normas), dada la naturaleza normativa de los planes de urbanismo. El art. 132 se ampara igualmente en el art. 149.1.18 C.E. Regula un importante efecto típico de la aprobación de planes urbanísticos y de la delimitación de unidades de ejecución, la legitimación de expropiaciones. Asegura así una mínima homogeneidad para todo el territorio nacional en la eficacia de los planes y de la delimitación de unidades de ejecución, especialmente necesaria para garantizar la igualdad de tratamiento ante la expropiación (art. 33 C.E.). Algo parecido cabe decir del art. 134.1. El art. 133 se justifica, una vez más, en el art. 149.1.18 C.E., esta vez en relación con el art. 105 b) C.E. Es constitucionalmente irreprochable considerar que ha de ser parte del régimen jurídico administrativo básico un mínimo de publicidad de los planes, mediante el establecimiento de derechos de consulta e información que garanticen un tratamiento común de los interesados en todo el territorio nacional. El art. 135 se asienta en el principio general de cooperación y colaboración entre las diversas Administraciones Públicas, inherente a la estructura misma del Estado compuesto delineado por la Constitución. Competencialmente se ampara en el art. 149.1.18 C.E. Es evidente el interés del Estado en estar informado del planeamiento general de los Ayuntamientos para el debido ejercicio de las competencias estatales y para conocer cómo se cumple y concreta la legislación estatal en esos instrumentos de planificación urbanística.

El art. 137.5 encuentra acogida, como la Disposición adicional cuarta, 3, a la que remite, en el art. 149.1.8 C.E., pues contiene una norma que se inserta en el régimen de la relación arrendaticia urbana (un derecho del arrendatario frente al arrendador, "base de las obligaciones contractuales"). El art. 138 b) se basa en el art. 149.1.23 C.E. La STC 149/1991, fundamento jurídico 1º D), afirma que el art. 149.1.23 permite al Estado establecer "toda la normativa que considere indispensable para la protección del medio ambiente". La protección de los valores estéticos del paisaje es también protección del medio ambiente.

Arts. 141, 143, 154.2, 166.1 a), c) y e), 167, 174.2, 176, 183, 184.2 y 203.1. El carácter básico del art. 141 descansa en el art. 149.1.18 C.E. La ejecución de los planes puede llevarse a cabo en un triple nivel administrativo (estatal, autonómico, local) según la distribución constitucional, estatutaria y legal de las competencias, es decir, la ejecución de planes no es monopolio de ningún nivel administrativo. La señalada intervención de las Administraciones citadas deja a salvo la competencia de órganos específicos y la participación de los particulares. Este tipo de preceptos puede, acaso, merecer juicios poco favorables sobre su perfección técnica, pero de ello no se infiere su inconstitucionalidad ni, en especial, su falta de carácter materialmente básico. El art. 143 no es más que una anticipación o resumen de la sistemática del Título Cuarto; basta comparar el tenor de este artículo con los rótulos de los Capítulos II, III y IV del citado Título. En cuanto anticipación o resumen es, al mismo tiempo, básico (ex art. 149.1.18 C.E.) y competencialmente inocuo. El art. 154.2 contiene una norma de régimen general del dominio público, claramente base del régimen jurídico administrativo (art. 149.1.18). Del art. 166.1 sólo son básicas las letras a), c) y e). Las dos primeras encuentran amparo en el art. 149.1.1 C.E. en relación con los arts. 33 (1 y 2) y 47 C.E., en cuanto mínima garantía de igualdad básica de los propietarios sujetos a reparcelación, técnica, como se sabe, de justo reparto de los beneficios y las cargas de la ordenación urbanística. La letra e) más bien se asienta competencialmente en el art. 149.1.18 C.E. El art. 167 describe los efectos jurídico- reales del acuerdo aprobatorio de la reparcelación. Pueden invocarse para justificar su carácter básico, de forma concurrente, las competencias sobre las materias 1, 8 y 18 del art. 149.1 C.E. El art. 183 se justifica como básico por las razones expuestas al tratar del art. 132. El art. 184.2 no es sino la proyección del art. 63.1 de la Ley 8/1990 sobre la caducidad de los programas de actuación urbanística por incumplimiento del adjudicatario. Vale, pues, la defensa hecha a propósito del citado precepto: el art. 184.2 se apoya en el art. 149.1.1 y 18 C.E., pues trata de garantizar condiciones básicas de igualdad y tratamiento común ante dos figuras ablatorias - expropiación y venta forzosa- con virtualidad sancionadora del incumplimiento de deberes urbanísticos. En cuanto al art. 203, sus apartados 2 a 6 reproducen el art. 59 de la Ley 8/1990. El apartado 1 es básico por serlo los demás apartados del artículo en virtud de las razones dadas en su día para el art. 59 de la Ley 8/1990. El apartado 1 se limita a definir las ocupaciones directas; con ello proporciona mayor seguridad jurídica en aplicación de los restantes apartados de ese precepto, haciendo que en toda España se entienda lo mismo por ocupación directa.

Arts. 228.3 y 4, 237.3, 238.2, 239.2, 242.1 y 6, 246.2, 248, 249, 253.3, 254.2, 282.2, 284.3, 285 y 286. El art. 228.3 se basa en el art. 149.1.1 y 18 C.E., según se razonó en su día respecto a otros preceptos de la Ley 8/1990 con parecida estructura, esto es, preceptos que imponen una valoración cifrada en un porcentaje de aprovechamiento. El art. 228.4 se limita a configurar ob rem el régimen del art. 228, para justificar lo cual valen los títulos competenciales que se acaban de invocar, y también el del art. 149.1.8 C.E. por su incidencia en el tráfico privado. El art. 237.3 es básico en virtud de idéntico título que fundamenta el carácter básico del art. 237.1, es decir, el art. 149.1.18 C.E. ("sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas", tal como se razonó en el escrito alegatorio de 1 de febrero de 1991). Parejas razones valen para los arts. 238.2 y 239.2. Son básicos estos preceptos por su relación con otros preceptos básicos como son los arts. 238.1 y 239.1. El art. 238.2 extiende a las edificaciones ya iniciadas el régimen indemnizatorio previsto en el apartado 1 para los casos de edificación no iniciada por quien hubiera ya adquirido ("patrimonializado") el derecho a edificar. El art. 239.2 enuncia un importante supuesto indemnizatorio por razón de vínculos o limitaciones singulares, que se empareja con el del apartado 1 del mismo artículo, también referido a vinculaciones singulares. Ambos se amparan en el art. 149.1.18 C.E. ("sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas").

Los apartados 1 y 6 del art. 242 son bases del régimen jurídico de la Administración urbanística, más exactamente la Administración urbanística municipal (art. 149.1.18 C.E.). Es verdaderamente notable ver impugnado el evidente carácter básico del principio de que todo acto de edificación queda sometido a licencia municipal o de que el silencio positivo no opera contra la ley o el plan [cfr. art. 62.1 f) de la nueva Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas]. También ostentan patente carácter del régimen jurídico administrativo urbanístico los arts. 246.2, 248, 249, 253.3 y 254.2. El art. 246.2 está en directa relación con el art. 21.2 y el art. 248 con el art. 38; los arts. 253.3 y 254.2 remiten, por su parte, al art. 40. Se envía, pues, a la defensa que en su día se hizo de los arts. 26 y 27 de la Ley 8/1990; el art. 10.2 de esa Ley no fue impugnado. Los arts. 282.2, 284.3, 285 y 286 contienen otras tantas bases del régimen jurídico de las cesiones de bienes pertenecientes al patrimonio municipal del suelo, que podrían ser encuadradas no sólo en el régimen jurídico administrativo básico del urbanismo, sino también dentro de las bases del régimen local (art. 80.2 de la L.B.R.L. y 79.2 del Texto Refundido del Régimen Local de 1986), aunque se trate de un régimen especial que entraña la creación de un patrimonio separado (art. 276.2) afecto a finalidades de urbanismo y vivienda (arts. 276.1 y 280.1 del Texto Refundido). El carácter básico de los arts. 282.2, 284.3, 285 y 286 se asienta en su conexión inmediata con la satisfacción de los fines inherentes al patrimonio municipal del suelo, en especial los concernientes a viviendas de protección pública y usos de interés social.

Disposiciones adicionales séptima y octava y Disposiciones transitorias primera, 3, y sexta, 4. La Disposición adicional séptima establece la Comisión Central del Territorio y del Urbanismo y regula su organización, composición y funciones. La Comisión interviene en el ejercicio de tres claras competencias urbanísticas estatales: informa antes de la aprobación del Plan Nacional de Urbanismo (Disposición adicional séptima, 7; cfr. art. 112 del Texto Refundido), informa el planeamiento de Municipios no integrados en una Comunidad Autónoma (Ceuta y Melilla) e informa obras urgentes o de excepcional interés público del Estado [cfr. art. 244.2, 3 y 4 delTexto Refundido, por nadie impugnado seguramente a la vista de la doctrina de las SSTC 56/1986 y 149/1991, Fundamento jurídico 3º C), c)]. Por lo tanto, tampoco es cierto que el Estado carezca de competencias urbanísticas. Al contrario, aquellas que aparecen en la Disposición adicional séptima son indiscutiblemente suyas. Si éste es el caso, obvio es que ningún quebrantamiento del orden constitucional y estatutario de competencia se produce porque el Estado cree un órgano consultivo -en el que, además, participan las Comunidades Autónomas- para intervenir en hipótesis de ejercicio de competencias urbanísticas que son estatales sin disputa. Obviamente, el encuadramiento de la Comisión en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes es perfectamente conforme a la Constitución. Más difícil resulta explicar la calificación como básica de la Disposición adicional séptima. Tal vez con ello se ha pretendido indicar que los legisladores autonómicos quedan vinculados a respetar el contenido de la Disposición adicional séptima como si de una base se tratara. Pero lleva razón el Abogado de la Generalidad cuando observa que carece de todo sentido el plural desarrollo autonómico de esta base. Una vez claro esto, no parece que el carácter básico de la Disposición adicional séptima merezca la tacha de inconstitucionalidad; en cualquier caso, básica o no, la Disposición adicional séptima no debe ser invalidada, ya que, de no ser básica, debería considerarse de aplicación plena, aunque en realidad trasciende uno y otro concepto, cuyo sentido más propio se alcanza sólo en conexión con posibles competencias autonómicas. La Disposición adicional octava está, en cambio, bien declarada básica, pues contiene una valiosa directriz para el legislador vasco y el navarro. Nada impide una norma básica con ámbito territorial restringido a una o dos Comunidades que gozan de un singular régimen en materia tributaria. Esta norma será básica para los legisladores de esa o esas Comunidades.

La defensa de las Disposiciones transitorias primera, 3, y sexta, 4, debe hacerse señalando su estrecha conexión con los demás apartados de las mismas, trasunto de las Disposiciones transitorias primera y cuarta de la Ley 8/1990, que, a su vez, enlazaban con otros preceptos básicos del articulado. Procede, pues, la remisión al escrito de alegaciones de 1 de febrero de 1991.

E) Para sostener la aplicación plena de ciertos preceptos del Texto Refundido, su Disposición final única, apartado 2, invoca el art. 149.1.8 y 18 C.E., como hacía el apartado 2 de la Disposición final primera de la Ley 8/1990.

Arts. 47, 50.2, 53.4 y 61. El art. 47 es de aplicación plena en virtud del art. 149.1.18 C.E. en cuanto contiene una regla perteneciente a la legislación expropiatoria (letra a) y otra que puede encuadrarse en el sistema de responsabilidad de las Administraciones (letra b). Puede defenderse que la competencia estatal en este último dominio justifica tanto la fijación de bases (así lo demuestra, por ejemplo, el art. 10.1.1 del E.A. de Cataluña, entre otros ejemplos estatutarios) como el establecimiento de preceptos de aplicación plena sin posible desarrollo autonómico. Todo dependerá de su peso e importancia, a criterio de las Cortes Generales, en el sistema de responsabilidad de las Administraciones (véase el escrito alegatorio en los recursos 2.477/90 y acumulados). Los arts. 50.2, 53.4 y 61 son de aplicación plena por las mismas razones generales dadas en el tantas veces citado escrito de alegaciones de 1 de febrero de 1991.

Arts. 66, 107, 112, 118.1, 126.1 y 136.2. Salvo el último, son éstos preceptos de aplicación plena relativos al Plan Nacional de Ordenación, el cual estaba ya previsto en el Texto Refundido de 1976, por lo que no hay exceso en el uso de la delegación. El Plan Nacional de Ordenación es un instrumento de planificación territorial o física de nivel y alcance nacional; su finalidad propia es condicionar las potestades planificadoras de ordenación territorial y urbanística de esfera territorial autonómica o local, y es, como tan plásticamente se ha dicho, un Plan de planes. Ya es sabido que el carácter nacional o supraautonómico del Plan Nacional de Ordenación lo coloca, por la propia naturaleza de las cosas, fuera de toda competencia asumible por las Comunidades Autónomas y dentro de la estatal. No otra cosa ha querido significarse al otorgar aplicación plena a estos artículos. En cuanto al art. 136.2, se fundamenta en el art. 149.1.8 C.E.

Arts. 160.3, 174.2, 220.1 y 221. El art. 160.3 contiene una regla de valoración expropiatoria, aplicación particular del art. 52. Competencialmente se basa en el art. 149.1.18 C.E. (legislación sobre expropiación forzosa). En el mismo precepto constitucional se asienta el art. 174.2, regla que preserva de la excepcional liberación de expropiaciones a las motivadas por el incumplimiento de deberes urbanísticos. Es, pues, una norma de protección de la real efectividad que el legislador quiere que posean las expropiaciones que sancionan el incumplimiento de deberes urbanísticos. También han de conceptuarse legislación sobre expropiación forzosa, en el sentido y a los efectos del art. 149.1.18 C.E., los arts. 220.1 y 221. El primero atribuye efecto implícito de declarar la urgente ocupación -con lo que ello tiene de merma de garantías para el expropiado y facilidad para la acción administrativa- a la resolución autonómica que apruebe el expediente de tasación conjunta; el art. 221 contiene una norma de garantía para los expropiados en procedimiento individual y su justificada excepción.

Arts. 254.1, 287.2 y 3, 288.3, 289, 296, 299 y 300. El art. 254.1 contiene una regla de procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 C.E. y SSTC 227/1988, fundamento jurídico 32, y 148/1991, fundamento jurídico 7º). Lo mismo vale para los arts. 299 y 300. Los arts. 287.2 y 3, 288.3 y 289 se amparan en el art. 149.1.8 C.E. El art. 296 contiene una regla de ordenación del Registro de la Propiedad (art. 149.1.8 C.E.).

F) Por lo que respecta al apartado 3 de la Disposición final única, se aduce por el Abogado de la Generalidad que el Estado carece radicalmente de competencias en materia de urbanismo, alegando la doctrina de la STC 147/1991, fundamento jurídico 7º. Ahora bien, ante todo conviene recordar que el órgano ejecutivo catalán no impugnó en su día el apartado 3 de la Disposición final primera de la Ley 8/1990. Por lo tanto, deben quedar excluidos de impugnación al menos los preceptos del Texto Refundido que reproducen otros de la Ley citada con eficacia meramente supletoria. En segundo lugar, no es correcta la premisa de que parte el Abogado de la Generalidad. El Estado dispone de competencias constitucionales exclusivas que le permiten dictar normas en la materia que en nuestro Derecho se ha venido llamando "régimen del suelo y ordenación urbana" o abreviadamente "urbanismo". Por lo tanto, no es de aplicación la doctrina de la STC referida, que se ciñe estrictamente a los casos en que se den conjuntamente estas dos circunstancias: la primera, tratarse de materias "diferidas por los Estatutos de Autonomía a la competencia exclusiva de todas y cada una de las respectivas Comunidades Autónomas" (más adelante, el propio fundamento jurídico 7º de la STC 147/1991 aclara que, para juzgarse cumplido este requisito, es necesario que "todos los Estatutos de Autonomía atribuyan la competencia como exclusiva y en un mismo grado de homogeneidad"); y, la segunda, que el Estado "no invoque algún título propio que le permita dictar normas generales en la materia". En consecuencia, si se admitiera que en materia de urbanismo se satisface la primera circunstancia, nunca se satisfaría la segunda, ya que el Estado dispone de títulos propios para dictar normas generales sobre el régimen del suelo y ordenación urbana y, por ello, aun en estrictísima aplicación de la doctrina de la STC 147/1991, podría dictar un Texto Refundido como el impugnado, es decir, un cuerpo completo de Derecho urbanístico algunos de cuyos preceptos son básicos, otros de aplicación plena, y, finalmente, supletorios los demás. Desde la perspectiva de la doctrina constitucional mencionada, este caso -el urbanismo- es similar al de la agricultura y ganadería, en que la STC 79/1992, fundamento jurídico 2º, ha admitido, sin reserva de ningún tipo, que el Estado puede dictar normas supletorias o que -con cita de la STC 147/1991- dispone de competencias concurrentes, que constitucionalmente reposan en el art. 149.1.13 C.E.

De otro lado, el Abogado del Estado quiere dejar constancia de su respetuoso disentimiento con algunas formulaciones contenidas en el fundamento jurídico 7º de la STC 147/1991, difícilmente compatibles con el recto sentido de la cláusula de supletoriedad del art. 149.3 C.E. Esta doctrina, en efecto, parece tener una de sus bases en la necesidad de preservar el designio autonómico de "desregulación". Ocurre, sin embargo, que no puede confundirse la pasividad o tardanza en ejercer las potestades normativas autonómicas con la opción de desregular como elección de un régimen jurídico. Aunque suene a paradoja, una opción desreguladora autonómica sólo debe ser protegida frente a la regulación estatal cuando aquélla se haya plasmado en una norma autonómica. La desregulación requiere justamente una norma de desregulación; sustituir regulación por desregulación es una operación normativa. Si la Comunidad Autónoma quiere evitar la aplicación supletoria de "mandatos prohibitivos" contenidos en normas estatales, sólo puede hacerlo dictando una norma que excluya su aplicación, cuando posea competencia para dictar norma de tal tipo de aplicación preferente. La mera formulación de una política autonómica desreguladora, mientras no tenga traducción normativa, esto es, mientras no dé origen a una actividad normativa autonómica, no puede ser razón para excluir la aplicación supletoria del derecho estatal y, menos aun, para impedir su mera existencia o formulación. En suma, la libertad autonómica de "decidir si tales materias deben ser sometidas... a reglamentación específica y en qué momento debe hacerse" no conduce a negar la aplicación supletoria a las normas estatales, contengan o no mandatos prohibitivos. Para negar, o, mejor, excluir, la aplicación supletoria de las normas estatales, la Comunidad Autónoma no tiene otro camino que el de dictar una norma autonómica de exclusión. Además, los mismos términos en que está formulada la doctrina que se critica la convierten en una pura proclamación grata al particularismo autonómico, pero que en rigor nunca encontraría aplicación. De un modo u otro, el Estado siempre podrá invocar un título concurrente.

Pero es que, con independencia de las muchas o pocas veces que pueda ser aplicada, la doctrina del fundamento jurídico 7º de la STC 147/1991 no condice con el sentido profundo que reviste la singular cláusula constitucional de supletoriedad. Esta es un instrumento capital de la unidad jurídica querida por el constituyente, o, dicho de otro modo, es un importante instrumento de reintegración a la unidad del pluralismo jurídico inherente a nuestro Estado compuesto, es decir, un instrumento para hacer efectiva la unidad del ordenamiento español, del que los autonómicos son, simplemente, "parte integrante" (art. 147.1 C.E.). La decisión soberana del pueblo español, titular del poder constituyente, hizo del estatal derecho supletorio "en todo caso", es decir, fuera cual fuera el tipo de competencia autonómica en que se basara la producción de la norma autonómica. La consecuencia del "en todo caso" constitucional es que todas las potestades normativas autonómicas han de entenderse atribuidas por el bloque de la constitucionalidad para lo que podría llamarse diferenciación normativa sobre un fondo jurídico homogéneo, que necesariamente ha de ser estatal. La diferenciación normativa autonómica expresa su propio interés; el fondo de unidad normativa reposa en la cláusula constitucional de supletoriedad, no menos que en las reservas competenciales del art. 149.1 C.E. La tesis que se defiende no es nueva ni original. Es la del Tribunal hasta la STC 147/1991; o mejor, el trasfondo, no siempre expreso, de la doctrina del Tribunal sobre la supletoriedad del derecho estatal "en todo caso". Probablemente, ese "en todo caso" fue el que llevó a que la STC 76/1983, fundamento jurídico 4º, admitiera que las Cortes Generales "pueden legislar en principio sobre cualquier materia sin necesidad de poseer título específico para ello"; o a que la STC 56/1989, fundamento jurídico 4º, en hipótesis parecida a la de la STC 147/1991, sostuviera, con todo acierto, que un precepto estatal, "en su calidad de Derecho supletorio, nunca podría ser anulado por motivos competenciales".

Finaliza su escrito de alegaciones el Abogado del Estado con la súplica de que se dicte Sentencia por la que: 1º) se deniegue por causa de extemporaneidad el examen de la alegación 2ª del recurso de inconstitucionalidad núm. 2.337/92; 2º) se acojan las defensas previas razonadas en la alegación 3ª del escrito del representante del Estado; y 3º) se desestimen los recursos en todo lo demás, o, subsidiariamente, se desestimen los tres recursos en su integridad.

36. Por providencia de 18 de marzo de 1997, se señaló para deliberación y votación de esta Sentencia el día 20 del mismo mes y año.