Body

1. Para delimitar de una manera concreta el presente recurso de amparo, es necesario establecer cuáles son los actos de los poderes públicos impugnados en él. De acuerdo con la construcción de la demanda, ésta se dirige contra un complejo de actos y de hechos de distinto cariz. Según literalmente se dice en la súplica, el amparo se formula contra actos jurídicos y vías de hecho del Ayuntamiento de Murcia, de su Alcaldía-Presidencia y de funcionarios de la Corporación municipal. Es de destacar, sin embargo, que en el anterior recurso contencioso-administrativo, articulado conforme con la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, sobre protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, se impugnaron únicamente los acuerdos del Ayuntamiento de Murcia de 7 de mayo y 4 de junio de 1982, por los que se requería a doña Dolores Tomás Pravia para que desalojara la vivienda de su propiedad, por entender que sólo en estos acuerdos concurría el hipotético vicio de la lesión de derechos constitucionales. Aún cuando entonces se esgrimió que la recurrente no había sido parte en el procedimiento en el que se había ordenado la demolición de su vivienda, que se había seguido únicamente contra el promotor del edificio, el amparo no se fundó primordialmente en la supuesta violación del art. 24 de la Constitución, sino en la del art. 18.2 y el recurso no se dirigió especialmente contra el acto material de desalojo, que en la medida en que poseía cobertura legal corroborada por los Tribunales no puede ser calificado como vía de hecho, sino contra los acuerdos municipales que lo amparaban.

En estos términos, se hace preciso separar el doble objeto del ataque que prima facie se produce en el presente proceso, de manera que por un lado se sitúen los acuerdos municipales, que ordenaban la demolición de un edificio, y, por otro, los actos concretos de ejecución de aquellos acuerdos. De este modo, queda claro que los acuerdos municipales, que ordenaron la demolición, no violaron en modo alguno el art. 18 de la Constitución. El agravio que se esgrime respecto de ellos es que se dictaron sin prever la eventual solicitud de autorización judicial, que sería necesaria en su caso para la entrada en la vivienda de una persona si se producía la oposición de ésta. Mas sin examinar por ahora el problema relativo a si la autorización judicial era o no necesaria en el caso de especie, no es discutible que los acuerdos municipales, que ordenaban la demolición, no tenían por qué prever la totalidad de los pormenores necesarios para su propia ejecución, que sólo debían ir quedando resueltos a medida que la ejecución avanzara, y que esta omisión no se les puede imputar como vicio constitutivo de lesión de derechos fundamentales. De esta suerte, ha de decirse que el presente recurso de amparo, en cuanto dirigido contra los acuerdos del Ayuntamiento de Murcia de 7 de mayo y 4 de junio de 1982, por los que se hizo un requerimiento de desalojo, no puede prosperar por no haber en tales acuerdos violación del art. 18 de la Constitución.

Como estos fueron los únicos actos jurídicos frente a los que se reclamó la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales conforme con la Ley 62/1978, podría pensarse que respecto de los restantes actos jurídicos o de hecho no se ha seguido una genuina vía judicial previa. Sin embargo, aun cuando a la demanda de amparo en este punto le falte la necesaria nitidez, puede admitirse que en la de protección jurisdiccional junto con los acuerdos municipales estaban implicados los posteriores actos de ejecución, por lo que, si bien en los acuerdos municipales que ordenaron la demolición y requirieron el desalojo no puede detectarse violación del art. 18 de la Constitución, hay que plantearse la cuestión respecto de las actuaciones practicadas en ejecución; y no es impertinente reiterar que a los actos referidos hay que considerarlos como actos de ejecución, sin que les convenga la calificación de «vías de hechos», que la recurrente les da, pues por vías de hecho hay que entender los actos de los funcionarios y de los agentes de la Administración, faltos de cobertura legal y de cobertura concreta en un título jurídico, cosa que en el caso concreto no ocurría, toda vez que la conformidad de los actos administrativos con el ordenamiento legal ha sido decidida positivamente por los Tribunales y el único punto que está en discusión es el relativo a si en ellos se ha violado o no un derecho constitucional, que en todo caso se habría producido de manera lateral y no en lo que constituyó el objeto central de la actuación administrativa, que fue la demolición de un edificio que vulneraba la disciplina urbanística y el desalojo del mismo como medida instrumental previa.

2. Una de las obligaciones que en su momento se formuló frente a la pretensión de la actora, consistía en que ésta no tenía su domicilio en el local litigioso que habría sido, por ello, un domicilio meramente simulado, de manera que no habría existido la violación del derecho fundamental objeto de protección. Esta cuestión, no obstante, no puede ser actualmente objeto de debate. La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Albacete, al examinar la pretensión de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, dijo expresamente que del acta del desalojo, de 18 de junio de 1982, podía surgir la duda acerca de si el piso desalojado estaba o no destinado a la vivienda fija de doña Dolores Tomás Pravia, pero concedió a la interesada el beneficio de la duda no cuestionando, en definitiva, que el piso fuera efectiva vivienda. En el proceso de amparo, que nosotros resolvemos, la cuestión no ha sido replanteada por las partes y por ello todo el razonamiento que en lo sucesivo hagamos, partirá de la premisa de que la recurrente tenía en el local de autos su domicilio. En relación con este tema debe señalarse que la idea de domicilio que utiliza el art. 18 de la Constitución no coincide plenamente con la que se utiliza en materia de Derecho Privado y en especial en el art. 40 del Código Civil como punto de localización de la persona o lugar de ejercicio por ésta de sus derechos y obligaciones. Como se ha dicho acertadamente en los alegatos que en este proceso se han realizado, la protección constitucional del domicilio es una protección de carácter instrumental, que defiende los ámbitos en que se desarrolla la vida privada de la persona. Por ello, existe un nexo de unión indisoluble entre la norma que prohíbe la entrada y el registro en un domicilio (art. 18.2 de la Constitución) y la que impone la defensa y garantía del ámbito de privacidad (artículo 18.1 de la Constitución). Todo ello obliga a mantener, por lo menos prima facie un concepto constitucional de domicilio de mayor amplitud que el concepto jurídico privado o jurídico-administrativo.

3. La singularidad más llamativa del asunto que resolvemos consiste en que, por lo menos aparentemente, en él entra en colisión el derecho fundamental de la inviolabilidad del domicilio reconocido en el art. 18 de la Constitución y los actos de ejecución llevados a cabo en un procedimiento administrativo por la Administración municipal en virtud de la llamada potestad de autotutela o de ejecución de sus propias decisiones.

El párrafo 2 del art. 18 concreta la inviolabilidad del domicilio en la interdicción de entrada en él y en la interdicción del registro. Estos términos, no obstante su aparente concreción, debe considerarse comprensivos de toda invasión que rompa el bien jurídico protegido.

En el texto constitucional, la norma de interdicción de entrada y de registro sólo admite unas excepciones muy determinadas: el consentimiento del titular, que según el texto del precepto no necesita ser expreso, la existencia de una resolución judicial que la autorice y la producción de un delito flagrante, caso en el cual los perseguidores pueden continuar la persecución del domicilio de la persona afectada.

El carácter taxativo de las excepciones hace que no se puedan compartir algunas de las afirmaciones que en el presente proceso han sido hechas por el Fiscal General del Estado y las que en el previo proceso de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales hizo la Audiencia Territorial de Albacete. Es la primera la de que según el art. 546 de la L. E. Cr., sólo el Juez que conoce de una causa criminal puede expedir un mandamiento de entrada y registro y que el art. 117, apartados 3 y 4, de la Constitución, impide al Poder Judicial ejercitar otras funciones que no sean las de juzgar y de hacer ejecutar lo juzgado. Por ello, se entiende que fuera de los casos del art. 546 de la L.E. Cr. y de aquellos otros en que tal medida se encuentre expresamente establecida por una Ley, como es el caso del art. 130 de la Ley Tributaria para que el recaudador pueda entrar en el domicilio del contribuyente moroso, el Juez no puede expedir un mandamiento de entrada y registro. Esta tesis no puede ser compartida. De conformidad con una larga y ya tradicional doctrina de este Tribunal, la Constitución no es sólo la norma que fundamenta la organización política de la comunidad y el ordenamiento jurídico entero, sino que es también una norma de ejecución y efectos inmediatos. Ello es, además indiscutible respecto de los preceptos contenidos en los arts. 14 y 30, por ser objeto del proceso de amparo. Por consiguiente, la autoridad judicial está investida de la suficiente potestad para otorgar las autorizaciones de entrada y registro, de la misma manera que ocurre en el apartado 3 del art. 18, donde se inviste a los Jueces de potestad para permitir el levantamiento parcial del secreto de las comunicaciones.

La segunda de las razones que esgrime el Fiscal General del Estado es la idea de que «el ejercicio de un derecho fundamental no puede alegarse para entorpecer un fin social, que, como general, es de rango superior». Una afirmación como la anterior realizada sin ningún tipo de matizaciones, conduce ineludiblemente al entero sacrificio de todos los derechos fundamentales de la persona y de todas las libertades públicas a los fines sociales, lo que es inconciliable con los valores superiores de ordenamiento jurídico que nuestra Constitución proclama. Existen, ciertamente, fines sociales, que deben considerarse de rango superior a algunos derechos individuales, pero ha de tratarse de fines sociales que constituyan en sí mismo valores constitucionalmente reconocidos y la prioridad ha de resultar de la propia Constitución. Así, por ejemplo, el art. 33 delimita el derecho de propiedad de acuerdo con su función social. No ocurre esto en materia de inviolabilidad del domicilio, donde la Constitución no dice que deba sacrificarse a cualquier fin social, que, en general, será de rango superior por serlo y únicamente menciona de modo expreso la persecución de un delito flagrante como causa bastante para el sacrificio del derecho, aunque esta norma sea susceptible de desarrollos diferentes.

Tampoco podemos compartir, como hemos dicho, algunas de las afirmaciones hechas en el proceso previo de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales. La Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 7 de diciembre de 1982, recaída en la apelación del recurso contencioso-administrativo tramitado ante la Audiencia Territorial de Albacete, desestima el recurso de doña María Dolores Tomás Pravia señalando, entre otros cosas, que la interpretación del precepto de la Constitución, que se había adoptado es la «acorde con el conjunto del ordenamiento jurídico», que ha de ser -en opinión del Tribunal- «armónico entre sus normas» para posibilitar el «juego de todas sus respectivas esferas de actuación sin interferencias esterilizantes». En el razonamiento que se acaba de mencionar se produce una inversión en el orden de utilización de los cánones hermenéuticos y en los resultados de los mismos, pues no se impone -como sería lógico- un reajuste en la interpretación de los preceptos de la legalidad ordinaria para acordarlos con los preceptos de la Constitución, sin que por el contrario, según entiende dicha Sentencia, es la Constitución la que debe ser interpretada de acuerdo con el resto del ordenamiento jurídico. Sin negar que en algunas ocasiones esta vía interpretativa pueda ser útil, no es la que primeramente debe seguirse. Por el contrario, es la legalidad ordinaria la que debe ajustarse en su inteligencia y en su aplicación al orden constitucional.

La segunda de las afirmaciones que la Sentencia referida hace se encuentra próxima a los alegatos del Fiscal, que antes hemos estudiado. Se dice que si en el ejercicio de la facultad ejecutiva, reconocida a la Administración en la Ley de Procedimiento Administrativo, relacionada en el presente caso con la observancia del art. 184 de la Ley del Suelo y del art. 51 del Reglamento de Disciplina Urbanística, se requiere autorización judicial para la entrada de la Policía Municipal en el domicilio de una persona sería tanto como someter la valoración normativa a un Juez carente de jurisdicción para ello. La Sentencia dice que repugna la actuación judicial porque se convertiría en un automatismo formal, que, además, tampoco serviría para la finalidad de garantizar los derechos individuales afectados y que ello significaría desplazar al Juez de su natural campo de indagación sumarial con las facultades que le conceden a tal fin los arts. 546 y siguientes de la L. E. Cr. Esta argumentación, recogida parcialmente por el Fiscal General del Estado, la hemos examinado ya, pero merece algún comentario adicional. Ante todo, hay que dejar claro que el Juez a quien se confiere la protección del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio no es necesariamente el Juez penal encargado de una instrucción sumaria, el cual sólo tiene que intervenir cuando la entrada en un domicilio guarde relación directa con la investigación sumarial que llevan a cabo. Nada permite inferir que ningún orden jurisdiccional -fuera del Juez penal- puede intervenir cuando se le solicite la autorización para la entrada en el domicilio de una persona. Pensar que el Juez carece de jurisdicción es hacer supuesto de la cuestión debatida, que es precisamente ésta. Y nada autoriza, finalmente, a pensar que el Juez a quien el permiso se pide y competente para darlo, debe funcionar con un «automatismo formal». No se somete a su juicio, ciertamente, una valoración de la acción de la Administración, pero sí la necesidad justificada de la penetración en el domicilio de una persona.

4. La potestad de la Administración de autoejecución de las resoluciones y actos dictados por ella, se encuentra en nuestro Derecho positivo vigente legalmente reconocida y no puede considerarse que sea contraria a la Constitución. Es verdad que el art. 117.3 de la Constitución atribuye al monopolio de la potestad jurisdiccional consistente en ejecutar lo decidido a los Jueces y Tribunales establecidos en las Leyes, pero no es menos cierto que el art. 103 reconoce como uno de los principios a los que la Administración Pública ha de atenerse, el de eficacia ««con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho». Significa ello una remisión a la decisión del legislador ordinario respecto de aquellas normas, medios e instrumentos en que se concrete la consagración de la eficacia. Entre ellas, no cabe duda de que se puede encontrar la potestad de autotutela o de autoejecución practicable genéricamente por cualquier Administración Pública con arreglo al art. 103 de la Constitución y por ende puede ser ejercida por las autoridades municipales, pues, aun cuando el art. 140 de la Constitución establece la autonomía de los municipios, la administración municipal es una administración pública en el sentido del antes referido art. 103.

Una vez admitida la conformidad con la Constitución de la potestad administrativa de autotutela, en virtud de la cual se permite que la Administración emane actos declaratorios de la existencia y límites de sus propios derechos con eficacia ejecutiva inmediata, hay en seguida que señalar que la Administración, que, a través de sus órganos competentes, procede a la ejecución forzosa de actos administrativos, tiene en los actos de ejecución que respetar los derechos fundamentales de los sujetos pasivos de la ejecución. La vigente Ley de Procedimiento Administrativo lo establece así, en el art. 108, al ordenar el respeto de la dignidad de la persona humana y de los derechos fundamentales de la persona, cuando se trata de ejecutar una obligación personalísima de no hacer o de soportar que se ejecuta por compulsión directa sobre la persona. No es éste claramente el caso que a nosotros nos ocupa, pues los actos de compulsión directa sobre la persona de la demandante del amparo, si existieron, no han sido traídos a este proceso como objeto del mismo. Sin embargo, la regla del respeto de los derechos fundamentales del art. 108 de la Ley de Procedimiento Administrativo anterior a la Constitución, debe generalizarse a todos los casos de ejecución forzosa por la Administración con mayor motivo después de la entrada en vigor de la Constitución. De esta manera, el objeto central de nuestro asunto se reduce a constatar si cuando la ejecución forzosa realizada en un procedimiento administrativo, por la Administración, en virtud de la llamada autotutela de ejecutar sus propias decisiones, requiere la entrada o el registro en el domicilio de una persona, para llevarlo a cabo basta el título que ordena la ejecución o es preciso dar cumplimiento a los requisitos del artículo 18 de la Constitución.

5. El art. 18.2 de la Constitución contiene dos reglas distintas: una tiene carácter genérico o principal, mientras la otra supone una aplicación concreta de la primera, y su contenido es por ello más reducido. La regla primera define la inviolabilidad del domicilio, que constituye un auténtico derecho fundamental de la persona, establecido, según hemos dicho, para garantizar el ámbito de privacidad de ésta, dentro del espacio limitado que la propia persona elige y que tiene que caracterizarse precisamente por quedar exento o inmune a las invasiones o agresiones exteriores, de otras personas o de la autoridad pública. Como se ha dicho acertadamente, el domicilio inviolable es un espacio en el cual el individuo vive sin estar sujeto necesariamente a los usos y convenciones sociales y ejerce su libertad más íntima. Por ello, a través de este derecho no sólo es objeto de protección el espacio físico en sí mismo considerado, sino lo que en él hay de emanación de la persona y de esfera privada de ella. Interpretada en este sentido, la regla de la inviolabilidad del domicilio es de contenido amplio e impone una extensa serie de garantías y de facultades, en las que se comprenden las de vedar toda clase de invasiones incluidas las que puedan realizarse sin penetración directa por medio de aparatos mecánicos, electrónicos u otros análogos.

La regla segunda establece un doble condicionamiento a la entrada y al registro, que consiste en el consentimiento del titular o en la resolución judicial. La interdicción fundamental de este precepto es la del registro domiciliar, entendido como inquisición o pesquisa, para lo cual la entrada no es más que un trámite de carácter instrumental. Contempladas desde esta perspectiva las cosas, puede extraerse la conclusión de que en toda actividad de ejecución de Sentencias o decisiones llevada a cabo por los órganos públicos, en que se produce, bien que necesariamente, el ingreso de los órganos ejecutores en un domicilio privado, se realiza en mayor o menor medida una inquisición de éste. De la facultad que el titular del derecho sobre el domicilio tiene de impedir la entrada en él es consecuencia que la resolución judicial o la resolución administrativa que ordenan una ejecución que sólo puede llevarse a cabo ingresando en un domicilio privado, por sí solas no conllevan el mandato y la autorización del ingreso, de suerte que cuando éste es negado por el titular debe obtenerse una nueva resolución judicial que autorice la entrada y las actividades que una vez dentro del domicilio pueden ser realizadas. La regla anterior no es aplicable únicamente a los casos en que se trata de una resolución tomada por la Administración en virtud de un principio de autotutela administrativa, como ocurre en el presente caso. A la misma conclusión se puede llegar cuando la decisión que se ejecuta es una resolución de la jurisdicción ordinaria en materia civil. Si los agentes judiciales encargados de llevar, por ejemplo, a cabo un desahucio o un embargo encuentran cerrada la puerta o el acceso de un domicilio, sólo en virtud de una específica resolución judicial pueden entrar. Por consiguiente, el hecho de encontrarse ejecutando una decisión, judicial o administrativa, legalmente adoptada, no permite la entrada y el registro en un domicilio particular. Sin consentimiento del titular o resolución judicial, el acto es ilícito y constituye violación del derecho, salvo el caso de flagrante delito y salvo naturalmente las hipótesis que generan causas de justificación como puede ocurrir con el estado de necesidad.

6. En el recurso que resolvemos, se ha suscitado, aunque sin una formulación contundente, la cuestión relativa a si doña Dolores Tomás Pravia podía haber sido lesionada en los derechos que le reconoce el art. 24 de la Constitución, en la medida en que ha sufrido las consecuencias de un procedimiento sin haber sido parte en él, sin haber sido oída y sin haberse podido defender. Frente a esta alegación o argumentación, se ha dicho que el art. 88 de la Ley del Suelo establece una regla de subrogación real en materia de situaciones urbanísticas, que son por regla general vínculos ob rem. Además de ello, ha de señalarse que el principio de eficacia de la cosa juzgada, tal como se encuentra configurada en nuestro Derecho positivo y, en especial, por el art. 1.252 del Código Civil, determina que en un caso como el presente no se contraviene el art. 24 de la Constitución, sino que el efecto frente al causahabiente de la Sentencia o decisión recaída en proceso seguido contra el causante es rigurosa aplicación del mismo. Lo decidido en un procedimiento vincula a los causahabientes de los que fueron parte en ese procedimiento y a los que están unidos a ellos por los vínculos de la solidaridad, quienes no pueden pretender reabrir el proceso, ejercer la pretensión contradictoria con la ya resuelta y, además, han de soportar la ejecución de la decisión o Sentencia dictada en el proceso seguido contra su causante o codeudor solidario.

7. La pretensión indemnizatoria, contenida en la demanda de amparo, no puede ser acogida, ya que, en virtud de lo dispuesto en el art. 41.3 de la LOTC, en el amparo constitucional no pueden hacerse valer otras pretensiones que las dirigidas a restablecer o preservar los derechos o libertades por razón de los cuales se formuló el recurso y es manifiesto que la indemnización pretendida no preserva el derecho constitucional por cuya razón el recurso se formuló y tampoco lo restablece.

8. Según el art. 55 de la LOTC, la Sentencia que otorgue el amparo ha de contener, entre otros pronunciamientos, el relativo al restablecimiento del recurrente en la integridad de su derecho o libertad, con la adopción de las medidas propias en su caso para su conservación. En el caso presente, tales medidas no pueden ser pronunciadas, dado que la recurrente no puede ser reintegrada en su derecho, por haber desaparecido el objeto del mismo.

9. La conclusión a la que lleva el largo razonamiento anterior es que debe estimarse producida una lesión en el derecho de la recurrente a la inviolabilidad del domicilio en aras a la general sujeción de los ejecutores de las decisiones administrativas a los requisitos marcados por el art. 18.2 de la Constitución. Sin embargo, de ello no puede deducirse que los agentes municipales que ejecutan los acuerdos del Ayuntamiento observaron una conducta que fuera antijurídica y culposa. La falta de definición en sede interpretativa, de los perfiles del art. 18 de la Constitución, antes de dictarse la presente Sentencia, impide reconocer un elemento doloso y culposo, de suerte que, por esta razón, el Tribunal estima que no es procedente decretar la apertura de una investigación sumarial o de un proceso contra los autores de la lesión.

Tampoco, porque no concierne a este Tribunal, debe hacerse pronunciamiento alguno respecto a la indemnización de los daños y perjuicios, y, finalmente, no debe reconocerse, según hemos dicho, lesión de los derechos consagrados por el art. 24 de la Constitución. De esta suerte, nuestro fallo debe limitarse a reconocer el derecho de la recurrente sin consecuencia ulterior alguna.