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1. El 3 de octubre de 1985, el Defensor del Pueblo, una vez emitido el día 1 de julio, el preceptivo informe por la Junta de Coordinación y Régimen Interior del Defensor del Pueblo, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 7, 8, 26 y 34 de la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, por estimar que en ellos se vulneran los arts. 14, 16, 17, 21, 22, 24. 25 y 53.2, de la Constitución; los arts. 2, 3, 14, 18 y 21 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas, aprobado por la misma Organización, el 15 de diciembre de 1966, y ratificado por España, el 27 de abril de 1977; y los arts. 5, 6, 9, 11, 13 y 14, de la Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, de 4 de noviembre de 1950, ratificada por España, el 10 de octubre de 1979.

2. Los fundamentos jurídicos en los que se basa el recurso son de un doble orden. En primer lugar, se realizan unas consideraciones básicas sobre los valores y principios constitucionales que fundamentan el recurso, y, en segundo lugar, se procede a un estudio concreto de los vicios constitucionales en que incurrirían los diversos artículos concretos objeto del recurso.

En las consideraciones básicas se examinan los apartados primero y segundo del art. 13 de la Constitución, para concluir que todos los derechos y libertades del Título I de la Constitución, son aplicables a los extranjeros, salvo los expresamente excluidos por el Texto constitucional, en los términos que se establezcan en cada Ley reguladora de cada uno de ellos. La exclusión se produce, unas veces de forma expresa, y otras de forma implícita al circunscribirse la titularidad de algunos derechos y deberes sólo a los españoles, pero en tal caso también esta exclusión debe ser interpretada con cuidadosa prudencia, pues a la luz del art. 10 de la Constitución, los extranjeros tienen la protección de los acuerdos internacionales suscritos por España, y por ello la de los Pactos Internacionales de Derechos Civiles, y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que sólo permiten limitaciones legales al ejercicio de los derechos garantizados en los mismos «en la medida compatible con la naturaleza de sus derechOs y con el exclusivo objeto de promover el bienestar general en una sociedad democrática».

La garantía del ejercicio de los derechos a los extranjeros en el art. 13 de la Constitución «en los términos que establezcan los tratados y la ley», y como ha afirmado el propio Tribunal Constitucional, no supone «que se haya querido desconstitucionalizar la posición jurídica de los extranjeros, relativa a los derechos y libertades públicas». Antes bien con la mejor doctrina habría que presumir, en principio, la equiparación del ejercicio de los derechos de los nacionales y de los extranjeros, y que las posibles limitaciones habrían de tener carácter excepcional, e interpretarse restrictivamente. En consecuencia, en aquellos derechos respecto a los cuales puedan establecerse limitaciones a su ejercicio por los extranjeros, el legislador no es enteramente libre, tales derechos siguen siendo constitucionales, y se ha de respetar el contenido esencial del derecho de que se trate. La restricción legal deja de estar amparada constitucionalmente si convierte al derecho proclamado en una pura apariencia de lo que es en realidad, si lo desvirtúa de forma que lo hace inaprehensible, si lo desnaturaliza y borra los perfiles con que está caracterizado.

3. Se sostiene la inconstitucionalidad del art. 26.2, párrafo segundo, de la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, por vulneración de los art. 17.1, 2, 24 y 25.3, en relación con el art. 13, todos ellos de la Constitución. Tras describir el contenido del núm. 2 del art. 26 que permite la detención del extranjero «con carácter preventivo cautelar mientras se sustancia el expediente», distingue dos situaciones o momentos, uno el de la detención gubernativa, y otro, el del internamiento del extranjero interesado de la autoridad judicial, con un limite máximo de cuarenta días. Algunas de las medidas previstas en el referido art. 26.2, párrafo segundo, adolecen de inconstitucionalidad.»

Los derechos fundamentales son derechos subjetivos de la persona y constituyen un elemento fundamental y fundamentador del ordenamiento jurídico del Estado social y democrático de Derecho. De ahí la importancia primordial de la libertad como valor superior del ordenamiento jurídico (art. 1.1 de la Constitución), como fundamentación del orden político y de la paz social (art. 10.1 ), y en su naturaleza de derecho fundamental de la persona (art. 14). «El derecho a la libertad es, pues, un derecho fundamental inseparable de la dignidad de la persona humana y condición necesaria para el ejercicio de las demás libertades públicas. No es, en consecuencia, un derecho concedido por el Estado, sino un derecho o libertad previo a éste, reconocido luego por las Constituciones.» El titular de tal derecho es la persona individual sin distinción de ningún tipo, ni siquiera de nacionalidad, y el sujeto pasivo es el Estado. Por ello la libertad, al ser un derecho inherente a la persona, en cuanto tal, corresponde, en nuestro orden jurídico, tanto a los nacionales como a los extranjeros y el art. 17.1 de la Constitución, reconoce a «toda persona» el derecho a la libertad y a la seguridad, como genéricamente ha reconocido el propio Tribunal Constitucional en su STC 107/1984, de 23 de noviembre.

Por otra parte, el art. 13 se remite para integrar la condición o régimen jurídico de los extranjeros a los Tratados Internacionales, a los que también se remite el art. 10.2 de la Constitución, por ello es relevante el art. 5.1, de la Convención Europea de Derechos Humanos, que permite la privación de la libertad, en su letra f), «si se trata del arresto o la detención legal de una persona para impedirle la entrada irregular en el territorio o contra la que está en curso un procedimiento de expulsión o extradición». El propio núm. 1 de ese art. 5, determina que el procedimiento ha de ser «determinado por la Ley» que sería el régimen jurídico de la detención en el ordenamiento jurídico correspondiente, y en el caso español, el art. 17 de la Constitución, cuyo núm. 2 dispone que «en el plazo máximo de setenta y dos horas, el detenido deberá ser puesto en libertad o a disposición de la autoridad judicial». La detención practicada por la autoridad gubernativa sea o no en función de un procedimiento judicial, no puede durar más de setenta y dos horas, correspondiendo, pasado ese plazo, a la autoridad judicial la posibilidad y facultad de poder restringir, aún más, el derecho de libertad. Por ello la doctrina había entendido derogado el art. 30.1 del Decreto 552/1974, de 14 de febrero, en cuanto preveía la detención de extranjeros, que hayan de ser expulsados, más allá del plazo de setenta y dos horas.

En base a las razones anteriores se concluye reconociendo que, si bien, la detención preventiva cautelar, prevista en el art. 26.2 de la Ley Orgánica 7/1985, respeta la previsión constitucional del art. 17.2, en cuanto la misma no puede exceder del plazo de setenta y dos horas, no ocurre así con la medida de internamiento de hasta cuarenta días, que prevé el precepto impugnado. A esta conclusión se llega, primero, porque el procedimiento de expulsión es de naturaleza administrativa; en segundo lugar, porque el art. 25.3 de la Constitución prohíbe a la Administración Civil imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad, lo que significa que la Administración está incapacitada para dictar resoluciones con carácter cautelar, que impliquen aquella privación de libertad; en tercer lugar, porque la intervención del Juez prevista en el precepto impugnado no desvirtúa la índole administrativa del procedimiento de expulsión, confiriéndole carácter jurisdiccional, pues tal intervención no tiene el carácter de una actividad jurisdiccional, desarrollada en el marco de un proceso, sobre la base del principio de contradicción, y ejercida con todas las medidas y garantías procesales que se desprenden del orden constitucional (el art. 26.2, párrafo segundo, establece una única relación entre la autoridad gubernativa y la autoridad judicial, dejando al margen la persona afectada por la decisión, y seria incongruente que la intervención del Juez fuera utilizada como justificación formal de una medida administrativa privativa de libertad) y, en cuarto lugar, el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva se otorga por el art. 24 de la Constitución a todas «las personas» con independencia de su nacionalidad y a la luz de la jurisprudencia constitucional sobre la indefensión, y teniendo en cuenta también el art. 14 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, el precepto impugnado no ha respetado el derecho a la tutela judicial del extranjero detenido.

En consecuencia, el art. 26.2, 2.°, de la L.O. 7/1985, infringe los invocados preceptos constitucionales.

4. Se defiende la inconstitucionalidad del art. 7 de la L. 0. 7/1985, por vulneración del art. 21 de la Constitución y, en conexión con él, del art. 16 de la misma, así como de los arts. 9, 11 y 14 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, y los arts. 2, 3, 18 y 21 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. el art. 7 de la Ley 7/1985, configura un régimen legal del ejercicio del derecho de reunión para los extranjeros, radicalmente diferente al regulado para los españoles, y que se caracteriza por someter a autorización previa de la autoridad gubernativa la celebración de «reuniones públicas en local cerrado o en lugares de tránsito público, así como manifestaciones» promovidas por extranjeros, que deberán tener la condición legal de residentes. El órgano gubernativo competente «podrá prohibirlas si resultaren lesivas para la seguridad o los intereses nacionales, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los españoles».

Las consecuencias de este precepto, que vulnera el art. 21 de la Constitución, son, por un lado, la existencia de una diferencia radical de trato entre nacionales y extranjeros en el ejercicio del derecho de reunión (cuya esencia es poder celebrar reuniones sin autorización previa) sometidas las de los extranjeros al régimen de autorización previa de las reuniones públicas en local cerrado, y de las reuniones en lugares de tránsito público. Además los motivos en que se puede fundar la resolución administrativa denegatoria son mucho más amplios para el caso de los extranjeros, respecto a los que la Ley Orgánica del derecho de reunión establece taxativamente para las reuniones a celebrar en lugares de tránsito público, pues las causas en que se puede fundar la no autorización son extraordinariamente amplias, y no coinciden con las del art. 21 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, al incluir también de forma genérica los intereses nacionales. Esta diferencia esencial de trato carece de cobertura constitucional, primero, porque, como se deduce de la propia elaboración parlamentaria del art. 21 de la Constitución, el constituyente quiso extender la titularidad del derecho de reunión a los extranjeros; y en segundo lugar, porque el derecho de reunión es un derecho de libertad civil un derecho inviolable del hombre, y su ejercicio no puede quedar limitado a los que poseen unos vínculos políticos con el Estado, sino a toda persona, sin que puede admitirse la justificación constitucional de la radical diferencia de trato que el art. 7 de la Ley 7/1985, establece.

Además, las restricciones al ejercicio del derecho de reunión establecidas en el art. 7 de la L.O. 7/1985, anulan el contenido esencial de dicho derecho, puesto que el sistema de autorización previa no es una limitación o restricción del derecho de reunión como libertad pública, sino su misma negación, y la única forma legítima de establecer límites al ejercicio de las libertades públicas, propia del Estado de Derecho, es a través de una actuación represiva a posteriori de los poderes públicos en caso de extralimitación ilegítima en el ejercicio del mismo. El sistema preventivo previsto no es un régimen de restricciones y limitaciones, sino la exclusión de los extranjeros del reconocimiento del derecho de reunión concebido como libertad pública propia de un Estado de Derecho, y esta restricción-anulación del derecho de reunión afecta gravemente a otro derecho fundamental, el derecho a la libertad ideológica reconocido en el art. 16 de la Constitución, que presenta no sólo una dimensión individual sino también colectiva. Por ello, debe declararse inconstitucional el art. 7 de la Ley 7/1985, en cuanto establece un régimen de autorización previa para el ejercicio de un derecho fundamental, que no debe sufrir más limitaciones en relación con los extranjeros, que las específicamente derivadas de lo dispuesto en el art. 21 de la Constitución.

5. La inconstitucionalidad del art. 8.2, de la Ley 7/1985, que permite al Consejo de Ministros el acordar la suspensión de las actividades de las asociaciones integradas mayoritariamente por extranjeros, por un plazo no superior a seis meses. cuando atenta gravemente contra la seguridad o los intereses nacionales, el orden público, la salud, la moral pública o los derechos y libertades de los españoles, se defiende por estimar que dicho precepto vulnera el art. 22.4, y el art. 14, con relación al art. 13.1, todos ellos de la Constitución.

El art. 22 de la Constitución no distingue entre españoles y extranjeros, al reconocer el derecho general de la asociación, a diferencia de otros preceptos del Título I. El derecho de la asociación, como derecho subjetivo, es también predicable de los extranjeros. Por otra parte, la remisión a los tratados y a la ley, del art. 13.I de la Constitución, no puede suponer una desnaturalización del derecho fundamental de asociación, reconocido también a los extranjeros. Las restricciones posibles de su ejercicio, en aras de la protección de otros intereses o bienes jurídicamente protegidos, son las que se contienen en el art. 11.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, según el cual el ejercicio de tal derecho no podrá ser objeto de más restricciones que aquellas que, previstas por la Ley, constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, la protección de los derechos y libertades ajenas. En términos similares se expresa el art. 22.1 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos. Así, pues, ni el art. 22 de la Constitución, ni los tratados internacionales permiten otras restricciones que las expuestas, sin que se autorice una alteración in peius o una disminución del régimen de garantías jurídico-constitucionales establecidas para su ejercicio, en este caso concreto, la garantía de la atribución con carácter exclusivo al Poder Judicial de la suspensión, las asociaciones legalmente constituidas. El art. 53.1 obliga a la Ley, en todo caso, a respetar el contenido esencial para reconocer los derechos y libertades reconocidos en el Título I. El derecho de asociación tiene una vertiente colectiva, en relación con este aspecto la protección jurídica del extranjero no se extiende solamente a las personas físicas, sino también a la entidad o persona jurídica en que se constituye, y las asociaciones cuando se encuentren domiciliadas en España, según el art. 22 del Código Civil, gozarán de nacionalidad española. A sólo las domiciliadas en el extranjero podría referirse el art. 8.2, de la debatida Ley de Extranjería, por tener la condición de asociaciones extranjeras. A una asociación integrada mayoritariamente o exclusivamente por extranjeros y domiciliada en España debería aplicársele el régimen íntegro previsto en el art. 22 de la Constitución, sin contener discriminación alguna hacia las demás asociaciones nacionales, porque de lo contrario se vulneraría el art. 14 de la Constitución. A estas asociaciones también pueden pertenecer ciudadanos españoles, cuyo derecho de asociación no puede, en modo alguno, ser restringido, sino por las causas y motivaciones generales admitidas para todos los españoles. Por consiguiente, el art. 13.1 de la Ley impugnada infringe los preceptos constitucionales invocables en el precepto.

6. La inconstitucionalidad del art. 34 de la Ley 7/1985, de 2 de julio, que dispone que «en ningún caso podrán acordarse la suspensión de las resoluciones administrativas adoptadas, de conformidad con lo establecido en la propia Ley» derivaría de la vulneración del art. 53 y de aquellos preceptos constitucionales que reconocen los derechos y libertades susceptibles de amparo a que se refiere el art. 53.2 de la Constitución. Tanto el art. 56.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, como el art. 7.4, de la Ley 62/1978, de 21 de diciembre, de la Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, prevén la suspensión del cumplimiento del acto impugnado. Como quiera que los extranjeros están legitimados para interponer recurso de amparo constitucional, así como el recurso contencioso-administrativo regulado por el art. 6 de la Ley 62/1978, de 22 de diciembre, la L.O. 7/1985, de 1 de julio, les priva ahora de la facultad de solicitar y, en su caso, del derecho a obtener del Tribunal Constitucional o del contencioso-administrativo la suspensión del cumplimiento del acto impugnado.

La cuestión estriba en determinar si la privación al extranjero de este eventual derecho a obtener la suspensión del acto impugnado, vulnera el art. 53.2 de la Constitución y si, además, en cada supuesto concreto, vulnera cada uno de los preceptos constitucionales susceptibles de amparo por cuya presunta infracción se hubiera interpuesto el recurso. Se cita una doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en la STC 15/1982, de 23 de abril, según la cual para cumplir el mandato constitucional en materia de objeción de conciencia la falta de suspensión produciría la negación radical de un derecho que goza de la máxima protección constitucional en nuestro ordenamiento jurídico. El art. 34 de la Ley 7/1985, al impedir la suspensión de los actos impugnados, puede producir la negación radical del derecho fundamental de que se trate y, consiguientemente, privarle de la máxima garantía constitucional que el art. 55.2 de la Norma fundamental le otorga, es decir, la garantía de un amparo efectivo.

7. Por providencia de 16 de octubre de 1985, la Sección Tercera de este Tribunal acordó la admisión a trámite del recurso, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaren convenientes, así como publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» para general conocimiento.

8. Por escrito de 19 de noviembre de 1986 el Letrado del Estado comparece en el presente recurso y se opone al mismo aduciendo unas alegaciones de carácter general sobre los derechos y libertades de los extranjeros en España, y unas alegaciones especificas sobre cada uno de los motivos de inconstitucionalidad de los artículos impugnados de la Ley Orgánica 7/1985.

En las alegaciones de carácter general trata de determinar si, desde el punto de vista constitucional, los extranjeros disfrutan de los mismos derechos fundamentales y con igual extensión que los titulares de la nacionalidad española. Su respuesta negativa le lleva a precisar, primeramente, cuáles son los derechos y libertades recogidos en el Título I de la Constitución Española, al que se remite el art. 13.1, que se reconocen a los extranjeros, bien entendido que el ejercicio de los mismos será de conformidad con las condiciones y el contenido que determinan los Tratados internacionales y la Ley interna española. Al respecto, parte de la doctrina de este Tribunal de que existen derechos que corresponden por igual a españoles y extranjeros y cuya regulación ha de ser igual para todos, de que existen derechos que no pertenecen en modo alguno a los extranjeros, y que existen otros que pertenecerán o no a los extranjeros según lo dispongan los tratados y las leyes, siendo entonces admisible la diferencia de trato con los españoles en cuanto a su ejercicio. Respecto a estos derechos que pertenecen o no a los extranjeros según lo dispongan los tratados y las leyes, su disfrute se disciplina por la Ley Orgánica 7/1985. Se trata de derechos que su titularidad no se reconoce constitucionalmente a los extranjeros, sino que la Constitución lo que hace es reconocer el derecho de que se trate, consagrarlo como tal derecho, otorgarle rango constitucional y atribuirle las necesarias garantías. Por tanto, habrá de atenderse a los tratados y a las leyes internas para determinar si corresponden o no a los extranjeros, bien entendido que, en caso de reconocimiento, sus condiciones de ejercicio serán las que determine el legislador ordinario.

La Ley Orgánica 7/1985 no proclama que todos los derechos y libertades del Título I de la Constitución sean aplicables a los extranjeros, salvo el expresamente excluido en el Texto constitucional, sino que, en línea con la previsión constitucional, junto a los que por mandato de la Constitucion se reservan a los españoles, reconoce la existencia de derechos y libertades públicas que, consagrados a nivel fundamental, corresponden a los extranjeros porque así lo dispone la ley interna española, posibilitada para ello por el propio art. 13.1, de acuerdo a lo afirmado en la STC 108/1984, de 26 de diciembre, del Tribunal Constitucional. Reconocido esto, se trata de dilucidar si los derechos que disfrutar los extranjeros han de tener el mismo contenido e iguales condiciones de ejercicio que los reconocidos a los españoles o si, por el contrario, se admite diferencia de trato por los españoles en cuanto a su ejercicio. Para el Letrado del Estado el disfrute de los derechos y libertades reconocidos en el Título I de la Constitución se efectúa en la medida en que determinen los Tratados internacionales y la ley interna española, y de conformidad con las condiciones y el contenido que revisten tales normas. La igualdad o desigualdad entre españoles y extranjeros en el ejercicio de sus derechos y libertades que se le reconozca, dependerá, por propio mandato constitucional, de la libre voluntad del tratado o de la ley, por lo que, como ha sostenido el Tribunal Constitucional, en cuanto a su contenido, se trata de derechos de configuración legal. En consecuencia, el legislador al moderar el ejercicio del derecho puede legítimamente introducir la nacionalidad como elemento para definición del supuesto de hecho, quedando excluido el principio de igualdad. La Constitución sigue así un sistema de equiparación no absoluto de nacionales y extranjeros, regido por el principio del limite mínimo, abriendo la posibilidad constitucional de que la ley y los tratados limiten para los extranjeros el ejercicio de los derechos reconocidos con la exclusión, tácita o expresa, en la titularidad de alguno de ellos, aunque esta regulación o configuración legal esté sometida a los límites o garantías que constitucionalmente se dispensa a los derechos que disfrutan el calificativo de constitucionales, siendo la Ley Orgánica 7/1985 totalmente tributario de éste.

La completa igualdad de derechos entre españoles y extranjeros en lo relativo a derechos y libertades públicas se produce en aquellos que pertenezcan a la persona humana en cuanto tal. Son de igual contenido para españoles y extranjeros y respecto a estos derechos y libertades la Constitución garantiza su configuración igual, respecto al contenido esencial del derecho dentro de su especifica regulación. Pero los límites y garantías que la Constitución impone al legislador en la regulación de las restantes libertades públicas que se reconocen al extranjero no son los mismos, al quedar excluida la aplicación de igualdad como parámetro al que han de ajustarse en todo caso las consecuencias y ser admisible la diferencia de trato con los españoles en cuanto a su ejercicio. Aparte de ello, los derechos fundamentales no son. ni pueden ser, ilimitados y comportan limitaciones en su ejercicio, también en base a la especifica condición personal de su titular, existiendo una serie de ejemplos en la Constitución en los que se limitan determinados derechos por la condición personal de los titulares.

En consecuencia, la protección constitucional de los derechos de los extranjeros, derechos de configuración legal, ha de hacerse dentro de su específica regulación y el ejercicio por los extranjeros de derechos y libertades públicas puede sufrir limitaciones, siendo el límite que se impone al legislador el reconocimiento del estándar mínimo que prescriben los Tratados internacionales. La limitación o recorte que en el contenido de alguno de los derechos disfrutados por los extranjeros vendrá razonable y suficientemente fundado -pues así se deriva de los Tratados internacionales suscritos por España- en un valor constitucional como es la seguridad pública en su proyección externa, en su vertiente interior o exterior de un Estado, como seguridad nacional, de forma que las pretendidas violaciones constitucionales que en el recurso se denuncian no pueden sostenerse con simple invocación de aislados preceptos constitucionales, sin ponderar otros valores constitucionalmente consagrados que, con la seguridad pública, prevalezcan sobre el disfrute de los derechos y libertades por extranjeros. La constitucionalidad de los preceptos impugnados, es patente, a la luz del derecho en cada caso afectado.

9. En relación con la presunta vulneración por el art. 26.2 de la Ley Orgánica 7/1985 de los arts. 17.1 y 2, 24 y 25.3 de la Constitución, se sostiene, que la detención preventiva por la autoridad gubernativa, por plazo no superior a las setenta y dos horas es totalmente respetuosa del art. 17 de la Constitución, el cual proclama el principio de legalidad en materia de restricciones a la privación de libertad, la garantía del tiempo máximo de la detención preventiva, setenta y dos horas, y la tutela y respeto de los derechos del detenido, citándose además el art. 5.1, apartado f), de la Convención Europea de Derechos Humanos. El respaldo constitucional a tal previsión legal del art. 26.2 de la Ley Orgánica impugnada es absoluto, como reconoce el propio Defensor del Pueblo, en la medida que se atiende el principio de reserva legal, los supuestos de privación de libertad son conformes con los dictados constitucionales, y la interpretación de los mismos ha de realizarse a la luz de las normas constitucionales, el plazo máximo de detención cautelar es respetado, y el propio art. 17.2 de la Constitución autoriza a la Administración Pública a decretar la detención preventiva.

En cuanto al párrafo segundo del art. 26.2 de internamiento del extranjero, una vez agotado el plazo máximo de la medida provisional administrativa, el Letrado del Estado señala el alcance meramente cautelar y nunca represivo de la medida preventiva, orientada a la preparación de unos medios (expediente de expulsión) que permitan afrontar las consecuencias de unos hechos precedentes [los supuestos enumerados en las letras a), c) y f) del art. 26.1 de la Ley]. El legislador sigue con exactitud el dictado constitucional y, concluido el plazo máximo permitido por aquél, ordena la puesta a disposición judicial del detenido preventivamente, sin que la utilización del término «interesando» tenga el sentido equivoco que se dice en el recurso, ni reduzca la plenitud de los poderes del Juez al respecto. No condiciona, en absoluto, la Administración la decisión judicial, llamada a tutelar el derecho fundamental de la libertad individual del detenido, de forma que el titular del órgano jurisdiccional puede ser discordante de lo interesado administrativamente. «La intervención del Juez asegura siempre la protección jurisdiccional de derechos y libertades públicas, sin que pueda dudarse de su actividad jurisdiccional independiente por la circunstancia de que la Administración, en ejercicio de sus potestades de policía, interese el internamiento del incurso en un expediente de expulsión.»

Tampoco el art. 27.2 impugnado vulnera los derechos del detenido cautelarmente por oposición de los arts. 17. 3 y 24 de la Constitución, pues la sola lectura del articulado de la Ley Orgánica recurrida adversa su plena conformidad a la garantías constitucionales del detenido, como puede comprobarse de la lectura de los arts. 29.2, 30. 1 y 2, 31.2, 34 y 35 de la Ley Orgánica 7/1985, de modo que la Ley recurrida se adecúa al Texto constitucional, a los Tratados y Convenios internacionales, a las leyes procesales en vigor y a la jurisprudencia de este alto Tribunal, siendo injustificado cualquier reproche de omisión que se impute, pues no se necesita decir lo que está explícito en otros preceptos a los que expresamente se remite (art. 3 de la Ley 7/1985), sin que las letras de los arts. 238.3 y 240.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 2 de julio. del Poder Judicial permita otra conclusión distinta.

10. Sobre la inconstitucionalidad del art. 7 de la Ley Orgánica 7/1985 por vulneración del art. 21 de la Constitución, el Letrado del Estado recuerda su tesis de la validez constitucional de un ejercicio desigual por españoles y extranjeros en derechos no inherentes a la dignidad humana, siendo así además que la libertad de reunión se sitúa en lindes muy próximos a los derechos políticos, y esta naturaleza posibilita -sobre todo a tenor de los arts. 13.2 y 23 de la Constitución- una conformación subjetiva de la libertad de reunión en cuya virtud las condiciones de ejercicio sea desiguales, según se trate de españoles o extranjeros, siempre que se respete el «estándar mínimo» reconocido por las normas internacionales. Y estas normas permiten restricciones del ejercicio de los derechos de reunión y asociación cuando, previstas legalmente, constituyan medidas necesarias en una sociedad democrática para la seguridad nacional, la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y libertades ajenas.

En aras de la seguridad nacional puede restringirse el derecho de reunión con un alcance distinto de la que se imponga por razones de seguridad pública. En un Estado democrático de Derecho, cabe imponer a este derecho fundamental recortes de desigual amplitud según la nacionalidad de los titulares. La diferencia conceptual que se advierte entre seguridad pública y seguridad nacional, y la indisoluble vinculación de esta última con la seguridad interna y externa de un Estado, posibilitan introducir la ciudadanía como elemento de definición del contenido y ejercicio del derecho de reunión, que, en su configuración legal, no puede ignorar la condición personal de sus titulares. Las normas convencionales de carácter internacional confirman esta conformación subjetiva de la libertad de reunión. El límite mínimo de la configuración legal del derecho de reunión a ejercitar por los extranjeros consiste en su conservación y respeto, a la vez que permite restricciones en su contenido fundadas en razones de seguridad, orden público, protección de la salud o moral pública, defensa de los derechos y libertades de los demás, etc., que pueden desembocar en una desigualdad de trato en su ejercicio de los extranjeros con los españoles.

A la luz de estos criterios, es total la conformidad constitucional del texto impugnado, pues el art. 7, que remite a la Ley 9/1983, de 15 de junio, en orden a la regulación del ejercicio del derecho de reunión por los extranjeros, les reconoce tal derecho, aunque con ciertas desigualdades respecto a los españoles que suponen limitaciones respaldadas por las normas internacionales. Tal derecho «dentro de su especifica regulación» está dotado de la protección constitucionalmente prevista, y la resolución administrativa denegatoria de la autorización es fiscalizable judicialmente.

No cabe calificar de extraordinariamente amplias la enumeración de las causas en que se puede fundar la prohibición de una reunión pública promovida por extranjeros, ya que el precepto impugnado no amplía, en modo alguno, las causas justificativas al ejercicio del derecho de reunión, y el término «interés nacional» no es vago e impreciso, sino que se encuentra en íntima conexión con el de seguridad nacional. Serían los futuros actos concretos de aplicación de este concepto de «interés público» los que, en su caso, vulnerarían el derecho de reunión de los extranjeros, pero al ser revisable, por la tutela jurisdiccional que se dispensa, la resolución gubernativa denegatoria de la autorización de reunión pública, y se podrá controlar entonces la indebida utilización de ese «interés público».

11. La facultad del Consejo de Ministros para acordar la suspensión por un plazo no superior a seis meses de actividades de asociaciones promovidas o integradas mayoritariamente por extranjeros. en los supuestos que enumera, se entiende por el Letrado del Estado conforme a los arts. 22.4 de la Constitución, en su relación con el art. 13.1 y 14 de la misma. El derecho de asociación, ya en su vertiente individual ya colectiva, no se sitúa en la órbita de los derechos que exijan igualdad de trato de los españoles y extranjeros en su ejercicio, sin que el derecho de asociación pueda considerarse como personalísimo, aunque supone el reconocimiento del pluralismo estructural de la sociedad.

Ello permite afirmar -tanto más si se atiende al art. 23 de la Constitución y a la condición subjetiva del titular (extranjero) de este derecho fundamental- que, si bien se reconoce su disfrute por los extranjeros, la desigualdad en su ejercicio en relación con los españoles resulta razonablemente fundada por razón de la seguridad nacional, en cuanto seguridad interior y exterior del Estado.

La Constitución en su art. 22 consagra el derecho de asociación mediante su reconocimiento («Se reconoce...»). Tal proclamación constitucional requiere, tanto por la redacción del art. 13.1 («... en los términos que establezcan los tratados y la Ley») como por la del art. 10.2 de la Constitución, una interpretación a la luz de los Tratados internacionales ratificados por España a la hora de analizar la conformidad constitucional de la configuración legal que al derecho de asociación para extranjeros se le otorgue. Y las normas internacionales permiten las restricciones legales en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o de orden público, puesto que la protección constitucional que a los derechos de los extranjeros se dispensa, consiste en garantizar el limite mínimo de los derechos reconocidos en las normas internacionales, la limitación del derecho de asociación contenida en el precepto impugnado es plenamente constitucional, al haber reconocido el «estándar mínimo» de un régimen de libertad de asociación. Además la desigualdad de trato respecto a los españoles se da sólo en el régimen jurídico colectivo del derecho de asociación, y sólo en materia de suspensión, pues la disolución de la misma será siempre judicial.

La diferencia tiene un carácter excepcional y fundado en razones de seguridad nacional, cediendo la garantía de «resolución judicial motivada» del art. 22.4 de la Constitución ante el valor constitucional superior de la seguridad pública o nacional, restricción o sacrificio respaldado por los «términos de los tratados». Tal suspensión no implica eliminación de la garantía judicial, al ser fiscalizable judicialmente la resolución administrativa suspensiva. En relación con el art. 22.4 de la Constitución y el art. 8.2 de la Ley de 1 de julio de 1985, tan sólo se permite la suspensión administrativa, con anterioridad a la intervención judicial, en aras de un efecto inmediato que garantice la salvaguardia de aquellos valores, pero sin menoscabo de la protección judicial.

12. En relación con la posible inconstitucionalidad del inciso último del art. 34 de la Ley Orgánica 7/1985 por vulneración del art. 53 de la Constitución, al impedir la suspensión del acto impugnado, el Letrado del Estado en primer lugar sostiene que para juzgar la compatibilidad entre la norma legal denunciada y el texto de la Constitución no ha de atenderse al art. 53 de la misma que contiene la consagración constitucional de la necesaria tutela jurisdiccional de los derechos fundamentales y libertades públicas, sino al art. 24 de la Constitución que consagra el derecho fundamental a la tutela judicial. «Se trata de discernir si la regla general de la no suspensión de eficacia de la resolución administrativa infringe o violenta el contenido del derecho fundamental consagrado en el art. 24 de la Constitución.» Tras citar jurisprudencia constitucional que considera como excepcional la posibilidad de suspender la vigencia o ejecutoriedad de los actos impugnados, concluye afirmando que no puede postularse que la eficacia de los actos administrativos quede condicionada a su no impugnación, ni que ésta opere con efecto suspensivo automático.

Además, la suspensión de la eficacia del acto impugnado no viene impuesta por el contenido del art. 24 de la Constitución, y la eficacia suspensiva de los recursos contra normas y actos jurídicos constituye una excepción a la regla de la inmediata vigencia, que, cuando el constituyente quiso estatuirla, lo hizo de manera expresa. Existen también argumentos en favor de lo excepcional de la medida, y tampoco de la propia dicción del art. 24 puede extraerse la suspensión con elemento integrante del mismo, sin que además el Tribunal Constitucional haya extraído del contenido del art. 24 la necesaria suspensión de la eficacia del acto o resolución impugnada. Tampoco los textos internacionales postulan que tal suspensión sea contenido necesario del derecho a la tutela judicial.

Al no configurarse la suspensión de la ejecutividad del acto impugnado como garantía integrante del contenido del art. 24 de la Constitución, ni tampoco ser predicable del mismo una primacía absoluta, la alternativa elegida por el legislador orgánico de la no suspensión, por considerar que debe prevalecer la salvaguardia de todos los valores constitucionales que se aseguran con la ejecución inmediata, tiene plena conformidad con la Constitución, aún más, cuando cabe la reparación de los perjuicios de difícil o imposible reparación que pudieran derivarse de la medida.

13. Por providencia del Pleno de 16 de junio de 1987 se señaló el día 25 de junio del mismo año para deliberación y fallo.