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Los Tratados fundacionales al regular el mercado común, como medio para alcanzar unos objetivos políticos últimos, no mencionaron a los ciudadanos por esta categoría jurídico-política.

Nunca se utilizó el término «ciudadano» hasta la reforma introducida en el Tratado de Maastricht de 1992. Sin embargo, como obligados beneficiarios del mercado, los ciudadanos se ocultaban tras la denominación de empresarios, trabajadores, usuarios, consumidores o la más fría y aséptica de operadores económicos que tanto han utilizado los Tratados y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

Es conveniente, pues, ir distinguiendo los derechos económico-sociales que las normas comunitarias han ido creando en favor de los ciudadanos de los Estados miembros, desde 1952, de la creación misma de una ciudadanía en cuanto tal, con derechos, entre otros, de participación en el proceso político europeo y municipal.

El primer intento en el tiempo y la primera utilización del concepto actual está en el haber del Parlamento Europeo: la propuesta de crear una ciudadanía de la Unión se incluyó en el Proyecto de Tratado sobre la Unión Europea, adoptado por el Parlamento Europeo el 14 de febrero de 1984 («proyecto Spinelli»), aunque no fue aceptado por los Estados miembros.

Los Estados miembros eran conscientes del desapego existente entre el proceso de integración y sus ciudadanos. Por ello, comienza a fraguarse la aproximación a este concepto en el Consejo Europeo, reunido en Fontainebleau, en 1984. Se creó el Comité ad hoc «la Europa de los ciudadanos» (o Comité Adonino), el cual propuso la bandera comunitaria, que fue adoptada oficialmente en 1986, junto al emblema y el himno; desde entonces, se celebra el «Día de Europa» y su liturgia; el pasaporte único ya se había acordado en 1981; también se adoptaron mediante Resolución del Consejo unas señalizaciones adecuadas en las fronteras exteriores e interiores de la Comunidad.

Pero no se habla propiamente de una ciudadanía, ni se menciona la esencia de esta institución: establecer un vínculo jurídico-político entre un sujeto de Derecho Internacional y una persona física consistente en el disfrute de determinados derechos y en la asunción de ciertas obligaciones.

Desde mediados de los setenta y hasta 1990-1991, en la concepción de las Instituciones y de los Estados, la creación de símbolos y derechos no tienen como destinatario y finalidad directa y propia a los ciudadanos sino el proceso mismo. Se habla de unos «derechos especiales» y de un mundo de apariencias (los símbolos) con el objetivo no velado de servir así a la Comunidad misma con carácter instrumental.

El cambio de modelo se produce en el Tratado de la Unión Europea al introducir los derechos del ciudadano de la Unión con carácter finalista.