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6.1. La exigencia a los Estados miembros

El artículo 7 TUE se configura así como un instrumento de relevancia para permitir la eventual intervención de la UE en caso de violación «grave y persistente» o del riesgo de una «violación grave». Se trata aquí de un instrumento absolutamente diferente del sistema de protección de derechos humanos en el ámbito del Derecho de la UE.

Mientras aquél queda referido a la acción de los Estados en los «ámbitos de competencias» del Derecho de la Unión en los términos que hemos estudiado, el artículo 7 TUE refiere la prevención y control a todo ámbito de acción de los Estados miembros. Por otra parte, mientras aquél se refiere a un mecanismo de defensa individual de los derechos, el del artículo 7 es un mecanismo político-jurídico de alcance general, del que está excluida expresamente la jurisdicción del TJ, salvo en el sentido previsto en el artículo 269 TFUE, esto es, para controlar a petición exclusivamente del Estado «objeto de la constatación» (es decir, al que se le impute la vulneración o en el que seadvierta el riesgo de que ocurra) de la legalidad del acto del Consejo Europeo o del Consejo, y sólo a los efectos «de procedimiento».

Comisión y PE han elaborado importantes documentos centrando el alcance del artículo 7 TUE que tienen plena validez. La Comisión ha puesto en marcha algunos mecanismos de seguimiento y control haciendo especial hincapié en la evitación de los riesgos y eludiendo entrar en el sistema sancionador. En particular, la Comisión ha arbitrado un sistema basado en cinco elementos:

  1. control periódico independiente;
  2. concertación entre Instituciones y Estados miembros;
  3. cooperación con el Comisario de Derechos Humanos del Consejo de Europa;
  4. diálogo permanente con la sociedad civil, y
  5. información y educación ciudadana.

Al PE no parece, en cambio, gustarle el enfoque de la Comisión que rechaza el sistema de supervisión, insiste este último más en el factor sancionador y reclama la aplicación más estricta del derecho previsto en el artículo 7 TUE y de su propio papel en estos procedimientos.

6.1.1. El procedimiento preventivo

Los hechos que desencadenaron la inclusión en el Tratado de Niza (art. 7.1 TUE) de un mecanismo de prevención de la violación de los derechos humanos por un Estado miembro de la Unión tuvieron lugar a principios del año 2000 cuando catorce Estados de la Unión Europea quisieron impedir el acceso al gobierno de Austria de un partido ultraderechista.

Habida cuenta de que el mecanismo sancionador introducido por el Tratado de Amsterdam estaba previsto sólo para casos de violación grave y persistente de los derechos humanos y no era, por tanto, aplicable al caso austríaco, los otros catorce Estados impusieron sanciones unilaterales concertadas y una congelación de las relaciones diplomáticas con Viena.

Finalmente, tras un claro enrarecimiento del clima en la UE, las sanciones fueron levantadas y los catorce encargaron a un Comité compuesto por tres personalidades la elaboración de un Informe, conocido como el «Informe de los Tres Sabios», en el que, además del levantamiento de las sanciones, se recomendaba la introducción en el TUE de un procedimiento de prevención y de supervisión (punto 117).

Acogiendo esta propuesta, el apartado 1 del artículo 7 TUE establece un sistema de prevención en los siguientes términos: A propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo o de la Comisión, el Consejo, por mayoría de cuatro quintos de sus miembros y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2. Antes de proceder a esta constatación, el Consejo oirá al Estado miembro de que se trate y por el mismo procedimiento podrá dirigirle recomendaciones.

El Consejo comprobará de manera periódica si los motivos que han llevado a tal constatación siguen siendo válidos.

6.1.2. El procedimiento sancionador

Se trata de un complejo sistema sancionador interno frente a una eventual «violación grave y persistente» de los principios contemplados en el artículo 2 TUE y, por tanto, entre ellos, los derechos humanos y las libertades fundamentales.

El procedimiento de sanción recogido en los párrafos 2 a 4 del artículo 7 TUE, está organizado en una doble fase: la constatación de la existencia de la situación de violación grave y persistente delos principios; y la adopción de la sanción.

a) La constatación tiene carácter general para toda la UE

La Institución que decide si existe o no tal situación es el Consejo Europeo por unanimidad, naturalmente sin el concurso del voto del Estado imputado (arts. 7.2 y 4 TUE y 354 TFUE). La propuesta para reunir el Consejo Europeo a estos efectos ha de ser hecha por un tercio de los Estados miembros (sin contabilizar al Estado imputado) o por la Comisión y previa aprobación por el PE —por mayoría de dos tercios de los votos emitidos que represente la mayoría de los miembros que lo componen (art. 354 TFUE)—. El Estado en cuestión ha de ser previamente invitado a presentar sus observaciones (art. 7.2 TUE).

b) La sanción es facultativa y su eventual adopción corresponde al Consejo

Por mayoría cualificada podrá decidir que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados al Estado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del Gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo. Al proceder a dicha suspensión, el Consejo tendrá en cuenta las posibles consecuencias de la misma para los derechos y obligaciones de las personas físicas y jurídicas. Los procedimientos de votación en estos casos son los especiales previstos en el artículo 238 TFUE.

6.2. Acción exterior y derechos humanos

La regulación actual permite, sin duda, un mejor soporte a la acción de la Unión Europea en la defensa de los derechos humanos en su acción exterior. De manera expresa, el TUE en su artículo 21 (dentro de las Disposiciones generales relativas a la acción exterior del Cap. I del Tít. V) contiene algunas disposiciones que sirven de fundamento a esta línea de actuación.

Clara y rotunda es la disposición del artículo 21.1 TUE que mantiene que la acción exterior de la Unión se basará en los principios que han inspirado su creación, desarrollo y ampliación (art. 2 TUE) y, entre otros, en fomentar en el resto del mundo: la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, el respeto de la dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad.

Los objetivos quedan enunciados en el apartado siguiente que prevé «definir y ejecutar» políticas y acciones dirigidas a «consolidar y respaldar la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y los principios del Derecho Internacional» [art. 21.2.b) TUE]. Son disposiciones del Derecho constitutivo que facilitarán el soporte de esta política que se ha ido forjando en los últimos años en la Unión.

Y es que, aunque de forma tardía, fragmentaria y compleja, la UE ha ido introduciendo en sus ámbitos de acción exterior la defensa de los principios democráticos y de los derechos humanos y las libertades fundamentales. Se trata de un sistema por el que la UE, en su acción exterior, condiciona sus relaciones con terceros al respeto por éstos de tales principios y derechos. En definitiva, se trata de la incorporación a la acción exterior de la UE de una política de condicionalidad tanto positiva (medidas de apoyo e incentivo) como negativa (medidas de censura política, retirada de ayudas, suspensión o terminación de acuerdos de cooperación, medidas restrictivas, etc.).

En el ámbito de la condicionalidad positiva son múltiples las acciones que contempla la Unión Europea, sobresaliendo el renovado Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos que persigue y soporta financieramente acciones destinadas a la consolidación de la democracia, la buena gobernanza y el Estado de Derecho (apoyo al pluralismo político, libertad de expresión y un sistema judicial saneado); la eliminación de la pena de muerte, lucha contra la tortura a través de medidas preventivas (como la formación de policías y la educación) y represivas (creación de tribunales internacionales y juzgados de lo penal) o la lucha contra el racismo y la discriminación, asegurando el respeto de los derechos políticos y civiles, entre otros.

La condicionalidad negativa es ciertamente más complicada de aplicar. La extraordinaria complejidad del ámbito de acción exterior ha sido tradicionalmente un impedimento grave para la formulación de una política jurídica global, coherente y sólida sobre la defensa de la democracia y de los derechos fundamentales por los terceros Estados. Pese a ello, las Instituciones europeas han realizado desde los años noventa un importante y eficaz esfuerzo en la materia.

Así, la Comisión con el apoyo del Parlamento Europeo articularon un aparato jurídico-político de considerable consistencia, cuyos tres instrumentos básicos son de particular relieve.

En primer lugar, la «cláusula democracia y derechos humanos» que, no sin dificultades y con una marcada evolución, ha ido incorporándose a la práctica totalidad de los acuerdos que la Unión celebra con terceros Estados. La «cláusula» es el instrumento que permite la suspensión o terminación de un acuerdo en caso de que la otra parte no respete los principios de democracia y derechos humanos.

En segundo lugar, en el ámbito de la condicionalidad social, la incorporación de un régimen especial de estímulo a la protección de determinados estándares laborales internacionales y una cláusula de retirada en el Sistema de Preferencias Generalizadas, si no se respetan algunos derechos sociales básicos (Hinojosa, 2002: 126). Ambos regímenes están regulados en el Reglamento 980/2005.

Y, en tercero y último lugar, la PESC que ha albergado una serie de actuaciones de censura política en relación con terceros Estados a través del instrumental de las posiciones comunes. Es posible que la consolidación de la competencia de la Unión para celebrar acuerdos internacionales en el ámbito político y de la seguridad y defensa extienda el uso de la «cláusula» a estos ámbitos.

En fin, puede concluirse que el sistema de la Unión Europea en relación con la defensa de los derechos fundamentales en su acción exterior tiene todavía serias deficiencias. Pero las críticas a su alcance deben ser cuidadosamente matizadas. En primer lugar, porque en realidad las más graves se concentran en el aparato jurídico-político de la condicionalidad negativa y es éste un terreno inevitablemente difícil, pues no hay Estado ni organización que pueda mostrar una política de estas características acabada y sin fisuras. En segundo lugar, porque esta actuación en la Unión Europea se está elaborando desde hace poco tiempo y en una difícil y cambiante situación. Y, en tercer lugar, porque el propio papel inacabado de la construcción europea impone límites a una concepción global de su acción exterior.