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Según la doctrina de los poderes implícitos (implied powers) se admite que una organización internacional, además de las competencias expresamente atribuidas, puede disponer de las competencias que sean necesarias, incluso nuevas, para la realización de los objetivos fijados por el Tratado constitutivo, o que sean esenciales al ejercicio de las funciones asignadas a la organización.

Dado que el proceso de la integración europea tiene un carácter dinámico y evolutivo y, por el contrario, las Instituciones están dotadas de competencias de atribución limitadas, los Estados, desde la fundación misma de las Comunidades Europeas, regularon un procedimiento que permite superar estas rigideces y alcanzar los objetivos de los Tratados y desarrollar todas sus potencialidades en los casos en que no se hubiera previsto competencia de la Unión o ésta fuera insuficiente. Por ello, el antiguo artículo 235 del fundacional Tratado de la CE cumplía la misión de adaptación y correctivo de una concepción rígida de la «competencia de atribución». Está y estaba estrechamente relacionado con el principio de suficiencia de medios pues la Unión debe lograr los objetivos que los Estados le han marcado y para ello estará dotada de todos los medios necesarios (art. 3.6 TUE).

Esta cláusula de imprevisión (mal llamada de flexibilidad en el fracasado Tratado constitucional)permite aprobar normas a la Unión en situaciones imprevistas en las que carece de competencia en los Tratados, si bien el objetivo entra dentro de los asignados. La trascendencia del artículo 352 TFUE reside en que pone a disposición del Consejo y del Parlamento Europeo, a propuesta de la Comisión, medios de acción no sólo para lograr los objetivos marcados por los Tratados (art. 3 TUE), sino que incluso el artículo 352 TFUE puede servir para alcanzar también los objetivos de cada una de sus disposiciones específicas en los casos en que no se prevean expresamente las competencias necesarias o resulten insuficientes. Puede, pues, enriquecer notablemente el campo de aplicación material de los Tratados y, por ende, las competencias atribuidas a las Instituciones.

La abusiva utilización en el pasado de esta cláusula como base jurídica para ir extendiendo como mancha de aceite la competencia de la Unión dio lugar a críticas de algunos Estados, tribunales nacionales y regiones alemanas. Incluso antes de la Convención para el Futuro de Europa hubo propuestas para su supresión. Pero ni la Convención ni las Conferencias Intergubernamentales de 2004 y 2007 estimaron prudente eliminarla pues había sido muy útil en el pasado, por ejemplo, para iniciar una política de protección de los consumidores o del medio ambiente o una política regional, competencias que los tratados fundacionales no otorgaban a las Comunidades Europeas, pero que a partir de los años setenta se hicieron imprescindibles para lograr «un desarrollo armonioso de las actividades económicas, una expansión continua y equilibrada» (objetivos previstos en el Tratado).

También puede suceder que el medio más adecuado sea acudir a la acción normativa exterior (un acuerdo internacional). En este sentido, el Tribunal de Justicia en el asunto AETR estimó que ese precepto permite a las Instituciones «adoptar todas las “disposiciones adecuadas” en el ámbito de las relaciones exteriores».

En un mundo en constante y radicales transformaciones, en el que aparecen abruptamente problemas que requieren necesariamente respuestas casi inmediatas, esta cláusula es imprescindible pues permite corregir y contrapesar el rígido sistema de habilitaciones específicas. La novedad del artículo 352 TFUE, tal como ha sido modificado por el Tratado de Lisboa, estriba en el procedimiento: se exigirá la previa aprobación del Parlamento Europeo y no la mera consulta como hasta 2009.

Además se abre al control de los Parlamentos nacionales pues deben ser avisados por la Comisión de estas propuestas para que comprueben que no violarán el principio de subsidiariedad, es decir, que la UE no extenderá su competencia normativa más de lo necesario para resolver de forma eficaz un problema de alcance europeo (art. 352.1.2 TFUE). También es una novedad el hecho de que impida la utilización de la cláusula para armonizar las disposiciones legislativas y reglamentarias de los Estados miembros cuando el Tratado excluya dicha armonización. La propuesta normativa corresponde a la Comisión y el Consejo decide por unanimidad.

Conviene precisar cuáles serían las condiciones para su utilización y sus límites.

Una primera condición (y límite) es que sólo puede ser utilizado para alcanzar un objetivo de la UE, entendiendo por objetivos tanto los de carácter general como los objetivos de cada disposición específica.

Una segunda condición es que sea necesaria la acción de la UE. La apreciación de la necesidad debe hacerse sobre la base de consideraciones jurídicas, aunque no se puede ocultar que esa apreciación es también una cuestión de hecho que enlaza con criterios técnicos, económicos o de oportunidad política, lo que puede dificultar el control judicial sobre la apreciación pero no imposibilitarlo.

La tercera condición y límite para su utilización es que el Tratado no «haya previsto los poderes de acción necesarios al respecto». Su utilización tiene carácter subsidiario y está ligada a la ausencia o a la insuficiencia en las disposiciones expresas de los Tratados, ya sea porque ninguna otra disposición del tratado confiere a las Instituciones de la Unión la competencia necesaria para adoptar dicho acto, ya sea con carácter suplementario junto a otras bases jurídicas expresas «por el interés de la seguridad jurídica», si bien en estos casos no puede servir de excusa para burlar las normas de los Tratados relativas a la formación de la voluntad del Consejo (marginando la mayoría cualificada).

Finalmente, una cuarta condición ha sido añadida por la incorporación expresa del principio de subsidiariedad en el artículo 5 TUE. Se deduce que la utilización del artículo 352 TFUE en ámbitos de competencia compartida está subordinada al respeto del principio de subsidiariedad. El recurso a este precepto podría tener lugar tanto en materias de competencia exclusiva como compartida. Cabe señalar, por otra parte, que la alusión a que el Consejo adoptará «las disposiciones pertinentes» debe entenderse que deja abierta la elección del tipo normativo de derecho derivado (cualquiera de los previstos en el art. 288 TFUE) que se estime más adecuado para la consecución de las finalidades del acto, si bien deberá tenerse en cuenta el principio de proporcionalidad.