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El ejercicio —que no la delimitación— de las competencias de la Unión está presidido por varios principios básicos: — si el ámbito de acción es compartido, entonces la Unión ejercerá su competencia de forma limitada y subsidiaria en relación con la acción interna: en lo que los Estados miembros no sean capaces de alcanzar de manera suficiente ni mejor (principio de subsidiariedad); — deben ejercer sus competencias, ya sean exclusivas o compartidas o de complemento o fomento, cuidando los efectos que produzca su acción sobre los ciudadanos, los operadores económicos y los propios Estados miembros conforme al principio de proporcionalidad (párr. 3.o del art. 5.4 TUE); además, la UE tiene derecho a dotarse de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos conforme al principio de suficiencia de medios (art. 3.6 TUE).

9.1. Principio de subsidiariedad

La subsidiariedad es un principio que rige el modo de ejercicio de la competencia; no sirve para delimitar o atribuir competencias, sino que persigue racionalizar ese ámbito difuso y demasiado elástico de la competencia compartida. Nos dice hasta dónde debe llegar la UE cuando aprueba normas.

Este principio, no incluido de forma expresa hasta el Tratado de Maastricht de 1992, estaba en la base de los Tratados fundacionales de 1951 y 1957. Ciertamente es así, pues la voluntad de creación misma de las Comunidades Europeas implicó reconocer ya entonces la insuficiencia de la acción estatal y de la acción internacional clásica para abordar problemas y necesidades cuya realización, por razones de eficacia o garantía y de la dimensión transnacional de la acción, requería la constitución de unas instituciones comunes dotadas de medios de acción jurídicos.

Este principio emerge con claridad en el Preámbulo del TUE y en su artículo 5 al establecer la exigencia de la proximidad de la toma de decisiones a los ciudadanos, de lo que se deduce que la instancia europea debe actuar como una suerte de último recurso, es decir, con carácter subsidiario.

La subsidiariedad es, pues, un principio regulador del modo de ejercicio de las competencias compartidas entre los Estados miembros y la Unión Europea. Por ello, donde cobra todas sus virtualidades racionalizadoras este principio es en todos aquellos ámbitos que ni son del dominio reservado de la soberanía nacional ni de la competencia exclusiva de la Unión. El principio de subsidiariedad no es título de atribución de competencias ni una técnica de reparto de competencias.

Ahora bien, cuando la Unión actúa dentro de sus competencias, si bien en virtud de una competencia compartida, su intervención deberá justificarse:

  • ante la insuficiencia de la acción de los Estados tanto en su nivel central como regional o local,
  • la dimensión o efectos de la acción a escala de la Unión, y
  • la mayor eficacia de la acción común.

El cumplimiento de estos criterios se deberá comprobar previamente, caso por caso, por todas las Instituciones que intervienen en el proceso de decisión, de conformidad con el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

Puede observarse que el TUE define la subsidiariedad simultáneamente desde la mayor eficacia y desde la dimensión supranacional del problema. Se evita así una perspectiva sesgada de este principio, pues si se vinculase exclusivamente al criterio de la eficacia, el resultado, en muchos casos, sería que la competencia, en el ámbito en cuestión, sería atribuida al nivel superior que dispone de más medios y puede demostrar más eficacia: justificaría y reforzaría un sistema fuertemente centralizado. Por ello, no basta la eficacia para justificar la intervención de la Unión en los ámbitos de competencia compartida, sino que esa intervención tiene que venir exigida también por la envergadura o repercusiones supranacionales del problema y de su solución.

La explicación del auge espectacular que ha tenido este principio se debe, en opinión de V. Constantinesco, a diversos motivos: por un lado, está destinado a calmar a los que temen que el desarrollo futuro de las competencias de la Unión reduzca la consistencia de las competencias estatales. Por otro, porque la integración europea no debe hacerse sobre un modelo de centralismo.

Ahora bien, como señala Constantinesco, es un principio ambiguo y equívoco que permite a los Estados (y a las regiones) prevenirse frente a incursiones excesivas e intempestivas, pero que también es invocado por los responsables comunitarios para legitimar el incremento de los ámbitos de acción de la Unión (1991: 440).

Además, el respeto al principio de subsidiariedad integra la legalidad de las normas y actos de la Unión y es susceptible de control ante el Tribunal de Justicia. Se puede plantear la impugnación de un acto de la Unión que vulnere dicho principio. Su respeto forma parte de la legalidad de los actos de la Unión. La denominada justiciabilidad del principio de subsidiariedad fue acogida con algunas críticas entre la doctrina, pues se piensa que puede llevar al juez comunitario a hacer apreciaciones de naturaleza política y de oportunidad económicas impropias de su función jurisdiccional. Es evidente que, pese al fundamento de algunas críticas, el principio está incluido en el articulado mismo del Tratado de la Unión Europea y que forma parte de la legalidad de la Unión que el Tribunal debe hacer respetar.

Para saber si la Unión actúa de conformidad con este principio y no se excede legislando e invadiendo competencias internas (locales, regionales y estatales) debemos examinar la norma de la Unión conforme a tres criterios cumulativos: la dimensión común del problema, la necesidad de actuar y la mayor eficacia de la respuesta.

Si las Instituciones europeas adoptan un acto en ámbitos de competencia compartida que no respeta cualquiera de los tres criterios aludidos se podrá pedir su anulación al Tribunal de Justicia de la UE; así los Estados miembros (Gobiernos, y Parlamentos nacionales) y las regiones, a través del Comité de las Regiones, se pueden defender frente a incursiones ilegítimas de la Unión. También los particulares afectados directamente por una norma u acto de la Unión, si estiman que la acción de ésta no respeta los criterios de la subsidiariedad pueden pedir al Tribunal de Justicia su anulación.

9.2. Control del respeto al principio de subsidiariedad por los Parlamentos nacionales

Este principio es tan importante que el Tratado no se limita a definirlo en un precepto (art. 5 TUE), sino que, además, lo desarrolla en un Protocolo. Los Protocolos sobre «el cometido de los Parlamentos nacionales» y para «la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad» prevén que los Parlamentos nacionales (y regionales) puedan controlar su respeto por las instituciones de la Unión, es decir que la UE sólo actuará en materias compartidas cuando haya un problema de dimensión o efectos a escala europea, la acción de los Estados y sus regiones sea insuficiente y la UE pueda ser más eficaz.

Este instrumento consiste en un procedimiento de alerta temprana que permite a los parlamentos nacionales participar en el proceso legislativo de la Unión para comprobar que la propuesta legislativa cumple aquellos requisitos. Prevé un control político o preventivo y un control judicial o a posteriori.

Control preventivo: El Protocolo exige que todo proyecto de acto legislativo incluya una ficha con todos los pormenores que permitan evaluar el cumplimiento de los mencionados principios, su impacto financiero, y en el caso de una directiva sus efectos en la normativa interna, local y regional, de los Estados (art. 5) y sea enviado a las Cámaras de los Parlamentos nacionales. Éstas a su vez pueden enviarlo a los parlamentos regionales. Cada Cámara nacional podrá emitir un informe (dos en los parlamentos de estructura bicameral) sobre las propuestas legislativas que afecten al principio de subsidiariedad y para ello tendrá ocho semanas. Si la propuesta tiene como base jurídica el artículo 352 TFUE (competencias evolutivas o implícitas), la Comisión debe subrayar este aspecto para que los Parlamentos sopesen su alcance y consecuencias al suponer una extensión de la competencia expresa.Si una Cámara estima, autónomamente, que el proyecto legislativo europeo no respeta el principio de subsidiariedad, entonces emite un informe motivando su posición; es decir, emite un voto negativo. Cuando un tercio del total de los votos parlamentarios estima que hay infracción a dicho principio, entonces la Comisión o la institución autora de la propuesta debe reexaminar su propuesta.

No se afecta al derecho de propuesta, pero es un toque muy serio de atención.

En España la articulación de la intervención de las Cortes se ha atribuido a la Comisión Mixta para la Unión Europea de las Cortes Generales, si bien los plenos de las dos Cámaras tienen la última palabra.

Además, una propuesta legislativa que haya reunido una mayoría de votos negativos de los Parlamentos nacionales se podrá devolver automáticamente por el poder legislativo (el Parlamento Europeo o el Consejo) en la primera lectura. El Consejo adoptará la decisión de devolución por el 55 por 100 de los miembros del Consejo o lo podrá hacer el Parlamento Europeo por la mayoría de los votos emitidos.

La fortaleza del sistema de control está en su fase política preventiva, pues aunque aparentemente las Instituciones receptoras del dictamen de los Parlamentos nacionales no adquieren otra obligación que la de «tomar nota» y reexaminar en su caso la propuesta, los dividendos para la integración europea se cobrarán en el interés que ahora pondrán los parlamentos nacionales en seguir los temas europeos, incorporando la política europea a la política nacional y será un aliciente o revulsivo para estimular el control de los Parlamentos nacionales sobre la posición de los Gobiernos ante cuestiones concretas y también sobre los debates generales o de concepción de la UE. A su vez, las Cámaras podrán remitir el proyecto para la consulta a los parlamentos regionales.

Los Parlamentos nacionales (y los regionales) dispondrán de más facilidades para impedir que se aprueben actos de la Unión que no sean necesarios ni vengan justificados por la dimensión europea y que pudieran ser adoptados por los parlamentos nacionales con la misma eficacia.

Claro que este complicado sistema de alerta temprana puede conllevar tensión entre parlamentos nacionales y regionales; incluso los gobiernos podrían manejar a las cámaras nacionales contra la Comisión para frenar una propuesta contraria a sus intereses. Si se lo toman en serio los Parlamentos nacionales, los gobiernos estarán más vigilados pero también tendrán un aliado en sus Parlamentos contra las propuestas europeas y la perdedora puede ser la Comisión.

Control a posteriori: El Protocolo pone a disposición de los Parlamentos nacionales un control sobre el acto legislativo ya adoptado; es un control de naturaleza judicial. En su artículo 8 prevé que se podrán interponer recursos de nulidad contra un acto por eventual violación del principio de subsidiariedad ante el Tribunal de Justicia de la Unión (de conformidad con el procedimiento previsto en el art. 263 TFUE) presentados por los Estados miembros o transmitidos por éstos de conformidad con su ordenamiento interno en nombre de sus Cámaras parlamentarias. Cabe anotar que esta nueva oportunidad de participación contenciosa para los Parlamentos nacionales remite de nuevo al derecho nacional; es una previsión que necesita ser desarrollada en el derecho interno.

Pero en mi opinión faculta a cualquier Cámara parlamentaria nacional para decidir si el Gobierno debe interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia de la UE. Entiendo que es una competencia ligada que se desarrolla en la regulación interna en cada Estado miembro. Sin embargo, en España se ha impuesto una solución restrictiva que deja en manos del Gobierno la decisión final de interponer o no el recurso de nulidad a pesar de la petición de la Comisión Mixta para la UE de las Cortes Generales, comprometiéndose el Gobierno a motivar el rechazo a la petición de las Cortes de interposición del recurso y, si se lo exige la Comisión Mixta, a una comparecencia ante ella (art. 7.3 de la Ley 24/2009).

9.3. Principios de proporcionalidad y de suficiencia de medios

A diferencia del principio de subsidiariedad que se limita al ámbito de las competencias compartidas, los principios de suficiencia de medios y el de proporcionalidad son de carácter general y afectan al ejercicio de toda clase de competencias.

El artículo 5, párrafo cuarto, del TUE advierte que ninguna acción puede excederse de lo necesario para alcanzar los objetivos del Tratado (principio de proporcionalidad). La UE dispondrá de los medios necesarios, aunque se limitará a las acciones estrictamente necesarias. De conformidad con el artículo 5 del Protocolo número 2 sobre la aplicación de estos principios, los medios que emplee la Unión deben ser proporcionados al objetivo que persiga. Cualquier carga, tanto financiera como administrativa, que recaiga sobre los Gobiernos nacionales, las autoridades locales, los agentes económicos o los ciudadanos, deberá ser reducida al mínimo y deberá ser proporcionada al objetivo que se desee alcanzar (lo que ya se decía en las Conclusiones del Consejo Europeo de Edimburgo de 1992).

Por ello, la exclusividad de la competencia de la Unión no significa que las autoridades internas no puedan llevar a cabo acciones normativas o ejecutivas; precisamente por motivos de proporcionalidad, la administración nacional, regional o local intervendrá en los niveles más próximos a los ciudadanos en la ejecución de la acción de la Unión. Con carácter general, como precisa el Protocolo número 2 sobre subsidiariedad y proporcionalidad, las medidas de la Unión deberían dejar un margen tan amplio como sea posible para que las decisiones se tomen a nivel nacional examinado cuando proceda «la dimensión regional y local de las acciones previstas».

También los textos anteriores al Tratado de Lisboa recordaban que en en igualdad de condiciones, las directivas serán preferibles a los reglamentos, y las directivas marco a las directivas detalladas.

El principio de proporcionalidad, hasta el Tratado de Maastricht, era una aportación jurisprudencial del Tribunal de Justicia referida a la protección de los operadores económicos. El Tribunal ha estimado en reiteradas ocasiones que su respeto integra la legalidad de los actos de la Unión y, llegado el caso, un acto podría anularse si se estimara su violación por el Tribunal de Justicia. Éste ha afirmado que para determinar si una disposición del Derecho Comunitario está de acuerdo con el principio de proporcionalidad, es necesario verificar si los medios elegidos son aptos para la realización del objetivo pretendido y si no van más allá de lo que es necesario para lograrlo.

Supone que las obligaciones impuestas en las normas europeas se limiten a la medida estrictamente necesaria para alcanzar el objetivo buscado. El Tribunal exige el respeto de este principio al legislador de la Unión y también cuando controla la aplicación del derecho de la Unión por las autoridades nacionales.

El artículo 3.6 TUE prevé que la Unión dispondrá de los medios apropiados para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus políticas, de acuerdo con las competencias que se le atribuyen (principio de suficiencia de medios).

El principio de suficiencia de medios expresa el compromiso de la UE y de sus Estados miembros en poner todo su empeño en la realización de los objetivos de los Tratados; por ello, la UE sólo actuará en la medida necesaria pero con todos los medios necesarios. Si los objetivos o fines están pactados en los Tratados, aunque no tenga la competencia explicitada o los poderes de acción necesarios o precisa dotarse de más medios financieros, entonces la UE «se dotará de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus políticas». Es claro que tiene una especial conexión con los recursos financieros de que debe disponer la UE y también con la adecuación de los medios a los objetivos establecidos en los Tratados.