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Garantía del procedimiento sancionador

Como ya se indicó anteriormente, la potestad disciplinaria se articula, en esencia, a través del Reglamento de procedimiento disciplinario de 27 de febrero de 2009, entró en vigor el 1 de junio de 2009 y, subisidiariamente, por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, LPACAP que deroga la ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas). Diversos Colegios, entre los que se encuentra el Colegio de Abogados de Madrid, han optado, sin embargo, por aplicar los procedimientos sancionadores previstos en las legislaciones autonómicas para la Administración.

En todo caso, la declaración de responsabilidad que compete a los Colegios deberá respetar las garantías de la defensa en el proceso. La Sentencia del TC 18/81, de 8 de junio, determina que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho administrativo sancionador, por ser ambos manifestaciones del ordenamiento punitivo de la Administración en la medida necesaria para preservar los valores que protegen. Por lo tanto, nos situamos en un sistema garantista cuyos principios inspiradores son los siguientes:

  • Legalidad y tipicidad (arts. 127 y 129 LRJAPPAC). La Actividad disciplinaria se sujeta al principio de legalidad en su tramitación y únicamente pueden ser reprochadas las conductas debidamente encuadradas en el arco de infracciones, conforme a los dictados del artículo 25.1 CE (la jurisprudencia asigna al EGAE la función de especificar el cuadro legal de infracciones y sanciones. El TC (Sentencia de 23 de octubre de 1993) refrenda la validez de las normas reglamentarias sancionadoras que representen un mero complemento, aún sin rango legal, cuando se limitan, sin innovar, a aplicar el sistema de infracciones y sanciones al objeto particularizado). Los actos emanados de los Colegios prescindiendo absolutamente del procedimiento establecido son nulos de pleno derecho.
  • Prescripción de la infracción (artículos 91 EGAE y 132 LRJAPPAC). El Estatuto General de la Abogacía asume los plazos prescriptivos establecidos en la ley administrativa, esto es, tres años para las faltas muy graves, dos años para las graves y seis meses para las leves. El TS sostiene como plazo inicial del cómputo de la prescripción el de su comisión y no el del conocimiento por la administración o por el afectado, en aplicación de los principios del Derecho penal y la seguridad jurídica. Como cuestión de orden público debe aplicarse de oficio y se interrumpe por la notificación  al colegiado del acuerdo de apertura de la información previa o del procedimiento disciplinario y no desde que el Letrado conoce la denuncia. Los incumplimientos continuados, no prescriben en tanto no cese la infracción (STS de 21 de abril de 1997).
  • Caducidad del expediente sancionador. El procedimiento sancionador debe ser resuelto en un plazo no superior a seis meses, salvo aplicación de las excepciones contempladas por la legislación.
  • Proporcionalidad (art. 131.3 LRJAPPAC). Coloquialmente conocido por la "prohibición del exceso", exige del poder público que la actuación revisora sea la adecuada al fin perseguido, tanto en su vertiente procesal como en la material, atendida la entidad del comportamiento sancionado. Constituye un mecanismo de control de la potestad sancionadora cuando se establecen hasta varias sanciones posibles, la lógica aplicación de los tramos y escalas y la posibilidad de observar el sobreseimiento libre del expediente.
  • Audiencia (arts. 85 y 135 de la LRJAPPAC). La omisión del trámite de audiencia al interesado da lugar a la anulabilidad del procedimiento. Dentro de este trámite se encuentra el Derecho a consultar el expediente.
  • Contradicción (art. 135 LRJAPPAC). El letrado en sus relaciones con la administración dispone de un estatuto jurídico de garantías dentro de su derecho de defensa en el expediente: procesales, derecho a la publicidad, asistencia letrada, derecho a no incriminarse y derecho a la prueba (no se causa indefensión por no admitirse, pues el instructor debe procurar la efectividad del principio de igualdad de armas, sin que, en todo caso, se vea vinculado por la articulación del proceso judicial. Ha de permitirse la prueba siempre que sea adecuada al fin que persigue.
  • In dubio pro reo (art. 133 LRJAPPAC). Interpretación favorable de las alegaciones del letrado ante posibles versiones contradictorias dadas a los hechos por las partes e inadecuación de una valoración probatoria laxa.
  • Presunción de inocencia (art. 137.1 LRJAPPAC). Las sentencias 13/82, 37/85 y 42/89 del TC transponen el Derecho constitucional al Derecho punitivo administrativo. La carga de la prueba incumbe al que imputa y quien denuncia debe aportar un principio de prueba suficiente de la realidad de los hechos denunciados y de su atribución a la persona contra quien se formula la queja. Para sancionar es preciso que la Administración practique suficientes pruebas de cargo.
  • Non bis in idem (art. 133 LRJAPPAC). Su aplicación en los órdenes penal, administrativo, sancionador suscita controversia doctrinal y jurisprudencial. Debe entenderse no aplicable en relaciones especiales de sujeción donde el bien jurídico protegido es diferente, donde el Abogado se sitúa frente a su corporación en un plano diferente al general, que le obliga a cumplir sus específicas pautas éticas, sin que ambas se superpongan. La sanción penal y la colegial, si bien se sustentan en los mismos hechos, contienen fundamentación jurídica diversa: la acción disciplinaria persigue la protección y defensa de los principios de dignidad e integridad de la Abogacía y, por tanto, se convierte en garante de tales principios para todo el colectivo y garantiza, en definitiva, su buen nombre. Para evitar la prosecución paralela o simultánea de los dos procedimientos y la posibilidad de que recaigan eventuales pronunciamientos contradictorios, debe atribuirse prioritariamente el conocimiento a los órganos jurisdiccionales penales, atribución que descansa en la exclusiva competencia para depurar y castigar conductas constitutivas de delito.

Funcionamiento del procedimiento sancionador

Inicio del procedimiento. El procedimiento se inicia ante el Colegio de Abogados, mediante denuncia de quien se siente perjudicado, su representante o de oficio. En caso de no encontrarse mínimos indicios de responsabilidad en las actuaciones, la Junta de Gobierno ordenará el archivo sin trámite motivado de la queja. Cuando se trate de hechos que afecten a miembros rectores de los Colegios u otros órganos de la Abogacía, se remitirán los antecedentes al Consejo Autonómico o, en su caso, al CGAE, siendo de éstos la competencia para su resolución. De observarse indicios delictivos en la conducta denunciada, previa remisión a la fiscalía, podrán suspenderse las actuaciones, que sólo se reabrirán tras tener constancia de la firmeza de la resolución dictada al efecto. Igualmente procede la suspensión cuando se sigan diligencias penales por iguales hechos, cuya separación de los sancionables sea racionalmente imposible. En ambos supuestos, reanudado el procedimiento, la resolución que se dicte habrá de respetar la apreciación de hechos de la causa penal. Son igualmente aplicables los institutos de la abstención y recusación.

La Junta de Gobierno podrá abrir un período de Información Previa con el fin de investigar las circunstancias del hecho denunciado, a la vista del cual resolverá sobre la conveniencia de la apertura de expediente disciplinario (en un plazo de 30 días). En caso de no acreditarse en este periodo la infracción cometida, se ordenará el archivo del expediente.

Si concurrieren indicios razonables de la comisión de una falta, la Junta de Gobierno ordenará la apertura de Expediente Disciplinario, designado en el acuerdo adoptado al efecto Instructor y Secretario del mismo, acuerdo que harán constar, entre otras cuestiones, los hechos imputados, la infracción cometida y su posible sanción. El Acuerdo, que delimita la acusación (so pretexto de nulidad), deberá ser notificado al denunciado, para que en quince días lo conteste, proponiendo la prueba admisible en Derecho que crea necesaria en su descargo, que se practicará en el plazo de un mes, previa estimación motivada de su pertinencia. La denegación de prueba será recurrible cuando imposibilite la continuación del expediente o cause indefensión. La prueba indiciaria capaz de destruir la presunción iuris tantum de inocencia es admitida en Derecho sancionador siempre que "parta de hechos plenamente probados de los que se deduzcan esos indicios a través de un proceso mental razonado".

Finalizado el periodo probatorio, el Instructor formulará propuesta de resolución, que, al igual que el acuerdo de inicio, consignará claramente los hechos, la calificación jurídica y señalará las posibles infracciones cometidas con las propuestas de sanción a imponer. Notificada al abogado dispondrá de quince días, con vista del expediente  para alegar en su defensa, tras lo cual se remitirán las actuaciones a la Junta para resolver. Su falta de notificación causa indefensión y anula el procedimiento.

Resolución del proceso. A partir de la recepción de la propuesta, la Junta de Gobierno, sin la intervención y voto del Instructor y del Secretario designados, deberá acordar motivadamente la resolución que proceda. Deberá ser notificada con expresión de los recursos que puedan articularse, su plazo de interposición y el órgano competente.

Régimen de recursos. Los acuerdos disciplinarios son recurribles en vía administrativa ante el Consejo Autonómico o ante el CGAE en caso de no haberse constituido el primero. Debe interponerse dentro de un plazo de mes, ante el órgano que dictó la resolución recurrida o ante el competente para resolverlo, debiendo darse traslado a los interesados para formular las alegaciones que consideren pertinentes. En los diez días siguientes se remitirá al Consejo competente, junto con un informe y copia ordenada y completa del expediente.

Los actos emanados de los órganos de los Colegios y de los Consejos Generales, una vez agotados los recursos corporativos, son recurribles ante la jurisdicción Contenciosa-Administrativa en instancia. Sólo tiene acceso a la jurisdicción la persona interesada (letrado sancionado) sin que la jurisprudencia consolidada a estos efectos la atribuya al denunciante, pues el acuerdo administrativo agota su interés. La Sentencia de instancia es susceptible de apelación ante el TSJ que corresponda, incluso contra resoluciones que hayan impuesto sanciones leves, ya que es innegable su virtual potencialidad para provocar el menoscabo en el prestigio del profesional al que se impone, en contraposición con la jurisprudencia en materia de sanciones leves de tráfico, donde el interés es menor. La ejecución de resoluciones sancionadoras puede ser suspendida cautelarmente por el Tribunal.

Efectos de la sanción. La sanción disciplinaria que lleve consigo la suspensión del ejercicio profesional o la expulsión del Colegio correspondiente determina la incapacidad para actuar como Abogado (art. 14 EGAE) durante el período que dure y en tanto ésta no se rehabilite.

La especialidad y asesoramiento jurídico prestado en turno de oficio tiene las siguientes repercusiones de carácter procesal:

  1. Instauración de un filtro previo de denuncias que se presentan contra Abogados. Los departamentos de Turno del Colegio supervisan, en su caso, las quejas y, si procede, su traslado a los servicios deontológicos. Sin perjuicio de su eficacia, suscita problemas de plazos en el proceso disciplinario. El artículo 41 LAJG prevé que las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita trasladarán a los Colegios las quejas formuladas contra los profesionales designados, así como que los Colegios se obligarán a comunicar a éstas las medidas adoptadas en los expedientes disciplinarios incoados, facultándolas para recurrirlas.
  2. La imposición de una sanción accesoria en el caso de infracción grave o muy grave de las normas deontológicas, previa substanciación de expediente disciplinario, consistente en la exclusión del turno cuando el incumplimiento provenga de actuaciones derivadas del mismo (art. 42 b LAJG).
  3. La baja cautelar por un período de seis meses en tanto se sustancia el expediente disciplinario cuando la gravedad de la imputación así lo aconseje (art. 43 LAJG. Acuerdo de 24 de febrero de 1995, Pleno del CGAE (Disp. Final 2ª). El TSJ de Madrid ha interpretado en algunas ocasiones que puede ser contraria a la CE por vulneración el principio de presunción de inocencia. Postula como tesis que avala esta interpretación que el artículo 24 CE contiene un elenco de garantías procesales que pasan por la justificación motivada de la resolución que acuerde la baja y, así, indica que una medida de este tenor podrá ser adoptada cuando, de la naturaleza de los hechos que se imputan, la permanencia en el turno pueda entorpecer la instrucción del expediente y suponer un peligro para el desempeño de su función, en fin, cuando tales hechos supongan un evidente demérito irreconciliable con su dignidad. En todo caso, como tal baja no opera ex lege, es indudable que las resoluciones que se adopten deberán contener un mínimo de motivación, máxime cuando puede haber desproporción entre la sanción que en su día se imponga y el período de baja cautelar.

Tipo infractor

Sin perjuicio de resultar suficientes para enmarcar las conductas lesivas, pues constituyen predeterminación normativa con certeza suficiente para definir la actitud como sancionable, la falta de concreción taxativa de los tipos punibles genera múltiples problemas de interpretación, si bien, en lo esencial, no conculcan la garantía formal de reserva de ley (arts. 82 a 87 EGAE).

Las infracciones son:

Muy graves (art. 84 EGAE).

  1. Suspensión en el ejercicio de la Abogacía de tres meses a dos años.
    • Infracción de las prohibiciones establecidas en el artículo 21 o de las incompatibilidades contenidas en los artículos 22 y 24 del EGAE. 
    • Publicidad de servicios sin cumplir requisitos estatutariamente exigidos.
    • Ofensa grave a la dignidad de la profesión y a sus reglas éticas.
    • Atentado al honor de los miembros de la Junta de Gobierno y demás compañeros con ocasión del ejercicio profesional.
    • La comisión de delitos dolosos en el ejercicio de la profesión
    • Embriaguez o consumo de drogas que afecten gravemente al ejercicio.
    • La realización de actividades propias de los Colegios profesionales.
    • La reiteración en falta grave por dos sanciones anteriores del mismo carácter. 
    • El intrusismo y su encubrimiento. El primero únicamente puede referirse al colegiado no ejerciente.
    • Cualquier otra infracción contemplada como muy grave en el Estatuto.
  2. Expulsión del Colegio
    • Ejercicio de profesiones incompatibles.
    • La condena por Sentencia firme a penas graves conforme al art. 33.2 CP.
    • El deliberado incumplimiento de las normas deontológicas esenciales.

Infracciones graves (art. 85 EGAE).

Suspensión por un plazo no superior a tres meses:

  • Incumplimiento grave de la normativa estatutaria o acuerdos colegiales.
  • La falta de respeto a los componentes de la Junta de Gobierno cuando actúen en el ejercicio de sus funciones. 
  • Los actos de desconsideración manifiesta a los compañeros.
  • La competencia desleal en ciertos casos.
  • Habitual y temeraria impugnación de honorarios o reiterada declaración de excesivos o indebidos.
  • Parte de las infracciones muy graves cuando no tengan entidad suficiente para serlo.
  • El ejercicio profesional en situación de embriaguez o sustancias tóxicas.

Faltas leves (art. 86 EGAE).

Apercibimiento y reprensión privada:

  • La falta de respeto a los miembros de la Junta de Gobierno cuando no sea muy grave o grave.
  • La negligencia en el cumplimiento de las normas estatutarias y la infracción leve de los deberes de la profesión.
  • Las infracciones graves cuando no tengan esa entidad.